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Inversión en el Sector Agrícola

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Inversión en el Sector Agrícola

En inglés: Investment in the Agricultural Sector.

Visualización Jerárquica de Seguridad Alimentaria

Asuntos Sociales > Sanidad > Nutrición

Véase la definición de seguridad alimentaria en el diccionario.

Inversión en el Sector Agrícola, China y la Seguridad Alimentaria

Patrones de la inversión agrícola en el exterior de China
La inversión agrícola directa en el exterior (IED) de China creció rápidamente tras el lanzamiento de la estrategia de salida. El flujo anual de inversiones directas en el exterior aumentó de 0,1 mil millones de dólares en 2003 a 3,3 mil millones de dólares en 2016, antes de disminuir a 2,4 mil millones en 2019. El stock de capital de inversión directa en el exterior en el sector agrícola alcanzó los 19.700 millones de dólares en 2019. A pesar del rápido crecimiento, la agricultura representa una parte muy pequeña de la inversión china en el exterior. En 2019, la agricultura representó el 1,8 por ciento de todo el flujo de inversión directa china en el exterior y el 0,9 por ciento del stock de capital. La comparación con la extracción de minerales es sorprendente (en relación con la inversión en el sector agrícola). Entre 2003 y 2019, el flujo de inversión directa en el exterior en el sector agrícola fue de 1.300 millones de dólares al año de media, mientras que el de la extracción de minerales fue de 7.700 millones de dólares. El stock de capital en la extracción de minerales, 175.400 millones de dólares en 2019, fue también mucho mayor que el de la agricultura, 19.700 millones de dólares. Esto indica que la inversión china en el extranjero se ha orientado mucho más a obtener acceso a los recursos minerales que a los agrícolas. La extracción de minerales genera mayores beneficios para las empresas chinas y el Estado chino también espera obtener acceso a largo plazo a los recursos minerales de ultramar para el crecimiento de la economía china. Incluso en el caso de la agricultura, gran parte de las inversiones chinas en el extranjero también tenían como objetivo obtener beneficios y no el suministro de alimentos.

El Ministerio de Agricultura y Asuntos Rurales de China (MOARA) ha llevado a cabo exhaustivas encuestas anuales sobre las empresas chinas que invirtieron en agricultura en el extranjero desde 2013. Los datos del ministerio muestran que el número de estas empresas ascendió a 888 en 2018, invirtiendo en 102 países. La agricultura de cultivos representó el 52,2 por ciento del total de la inversión agrícola (medida por el stock de capital), la ganadería el 12,3 por ciento, la silvicultura el 4,4 por ciento, la pesca el 4,2 por ciento, los insumos agrícolas el 1,4 por ciento, y otros (incluyendo el procesamiento, el almacenamiento, la comercialización, la logística y la I + D) el 25,5 por ciento (Ministerio de Agricultura y Asuntos Rurales, 2019). De los cultivos, aproximadamente la mitad de la inversión se destinó a los cultivos de grano, mientras que la otra mitad se invirtió en cultivos no cerealistas. La inversión en cultivos de grano se dirigió principalmente a los cereales forrajeros, como el maíz y la soja, y los principales cuerpos no cerebrales para la inversión fueron el caucho, la caña de azúcar, el aceite de palma y el algodón. Así, en conjunto, cerca de una cuarta parte de la inversión agrícola china en el extranjero se dedicó a los cultivos de grano. Las empresas chinas produjeron 1,8 millones de toneladas de grano (principalmente maíz, soja, arroz y trigo) en el extranjero en 2018, y esta cifra parece insignificante en comparación con la producción y las importaciones de grano del país en el mismo año, 658 millones y 109 millones, respectivamente. Además, la mayor parte del grano producido en África y América Latina no se importó a China, sino que se vendió en el mercado local o se exportó a otros países. Así pues, la inversión en el extranjero para la producción de cultivos ha desempeñado hasta ahora un papel insignificante en la seguridad alimentaria de China.

Desde el punto de vista geográfico, las inversiones directas de China en el exterior en el sector agrícola se concentran en Asia y Europa, mientras que sólo una proporción muy pequeña se ha destinado a África (en relación con las inversiones en el sector agrícola). En 2018, medido por el stock de capital, el 38,3% de la inversión directa agrícola china en el exterior se invirtió en Asia, mucho más que en África: el 6,2%. Los diez principales receptores de la inversión directa agrícola china en el exterior, medida por el stock de capital, y sus porcentajes son los siguientes: Suiza (23,1%), Australia (7,8%), Indonesia (7,4%), Laos (7,2%), Israel (6,9%), Nueva Zelanda (5%), Rusia (4,9%), Francia (4,1%), Brasil (3,4%) y Myanmar (2,8%). Las empresas chinas suelen invertir en sectores en los que los países receptores tienen una ventaja comparativa o son grandes exportadores de productos básicos relevantes. Por ejemplo, las empresas chinas de Indonesia y Malasia se han centrado en el aceite de palma, mientras que las de Myanmar, Laos y Camboya cultivan arroz y maíz, además de cultivos comerciales como el caucho y la caña de azúcar. En los países de Asia Central y Rusia, las empresas chinas han cultivado trigo, maíz y soja. Las inversiones chinas también se han dirigido a los sectores cárnico y lácteo en Oceanía y Europa y a la soja en Sudamérica. En África, aunque las empresas chinas han invertido en cultivos de cereales, gran parte de la inversión también se ha destinado a cultivos comerciales rentables y a la pesca (Ministerio de Agricultura y Asuntos Rurales, 2019).

Este análisis revela que la inversión agrícola china en el extranjero se ha orientado más a la obtención de beneficios que a la obtención de recursos agrícolas para la seguridad alimentaria de China. De las 888 empresas que invirtieron en agricultura en el extranjero en 2018, 814 son empresas privadas, y fueron responsables del 58% del capital de la inversión directa agrícola en el extranjero de China (Ministerio de Agricultura y Asuntos Rurales, 2019). Estas empresas pueden alegar que su inversión es para la seguridad alimentaria en casa, con el fin de buscar préstamos o subvenciones del Estado chino, pero sus acciones reales están más determinadas por la rentabilidad de la inversión.

Hay que tener en cuenta que la inversión agrícola china en el exterior está sujeta a las relaciones geopolíticas entre China y los países receptores. La inversión agrícola directa de China en el exterior se ha dirigido en su mayoría a los países con los que China ha mantenido buenas relaciones diplomáticas. Por ejemplo, las empresas chinas han aumentado la inversión en Myanmar, Laos y Camboya, mientras que se ha invertido mucho menos en Vietnam, a pesar de que este último es también un país con ricos recursos agrícolas. Las empresas chinas también han aumentado las inversiones en los países de Asia Central y en Rusia, basándose en la plataforma diplomática de la Organización de Cooperación de Shanghai. En Europa, las empresas agrícolas chinas han adquirido una notable presencia en Suiza después de que ambos países firmaran un acuerdo de libre comercio en 2013 (en relación con la inversión en el sector agrícola en el mundo y en China). Sin embargo, cuando las relaciones diplomáticas se deterioran, la inversión agrícola se lleva la peor parte. Por ejemplo, la inversión directa agrícola china en el exterior hacia Australia había crecido rápidamente después de 2010, y Australia ocupaba el segundo lugar en términos de stock de capital en 2018. Sin embargo, la inversión directa agrícola en el exterior procedente de China se desplomó en 2018-2019 tras el estallido de las tensiones entre los dos países. La inversión agrícola china ha avanzado poco en Estados Unidos tras el sonado caso de la adquisición de la empresa Smithfield Foods por la china Shuanghui International en 2013. América del Norte sólo representó el 1,3% del stock de capital de inversión agrícola directa en el exterior de China en 2018. La actual rivalidad entre ambos países hace muy poco probable que las empresas chinas inviertan a gran escala en la agricultura de Estados Unidos en un futuro próximo.

4.2 El caso chino de «acaparamiento de tierras»
Las empresas chinas han participado en un número creciente de acuerdos de tierras en el extranjero para la agricultura en las últimas dos décadas. Un informe de Land Matrix en 2016 situó a China como el octavo país inversor, con aproximadamente un millón de hectáreas bajo contrato. Los cinco primeros países inversores fueron Malasia, Estados Unidos, Reino Unido, Singapur y Arabia Saudí (en relación con la inversión en el sector agrícola en el mundo y en China). Aunque Land Matrix ha construido probablemente la base de datos más completa sobre acuerdos de tierras en el Sur Global y Europa del Este, su recopilación de datos se ha basado en gran medida en informes de los medios de comunicación y declaraciones de las empresas, algunas de las cuales son imposibles de verificar. Esta limitación se reconoce en los informes y el sitio web de Land Matrix.

La base de datos de Land Matrix registra los acuerdos chinos sobre tierras en Asia, Europa del Este, África y Sudamérica. La última base de datos actualizada registra 104 acuerdos chinos sobre tierras con intención agrícola entre 2000 y 2021. Las empresas chinas adquirieron 2,1 millones de hectáreas de los países anfitriones a través de estos tratos de tierras, lo que representa el 9% de dichas tierras por parte de todos los países inversores registrados en la base de datos. La mayoría de las tierras se adquirieron mediante arrendamiento (derechos de uso total durante un número limitado de años) o con concesión (derechos de uso parcial durante un número limitado de años), mientras que sólo 43.000 hectáreas (el 2 por ciento del total) se adquirieron mediante compras directas. Del total de la superficie adquirida, 461.000 hectáreas, o el 22 por ciento del total, se destinan a cultivos alimentarios, mientras que más de un millón de hectáreas se destinan a biocombustibles o a productos agrícolas no alimentarios, y el resto se destina a la ganadería o a fines no especificados. Los datos muestran de nuevo que las inversiones chinas se han dirigido más a la agricultura comercial rentable que a la producción de alimentos. Asia representa la mayor parte de la superficie adquirida, con cerca de 1,4 millones de hectáreas y un 68,2% (en relación con la inversión en el sector agrícola en el mundo y en China). Dentro de Asia, los principales países objetivo son Myanmar, Laos y Camboya, y estos tres países representan casi el 90% de la superficie de tierra que las empresas chinas adquirieron en Asia. En Europa del Este, los acuerdos de tierras chinas se concentran en Rusia y Bielorrusia, y sólo Rusia ha arrendado 233.000 hectáreas a empresas chinas. Los datos muestran de nuevo que África no es un objetivo principal para la inversión agrícola china en tierras. El continente representa el 8% de las tierras adquiridas por las empresas chinas. Los acuerdos chinos sobre tierras también son minúsculos en Sudamérica, a pesar de los abundantes recursos de tierra del continente. Los tres principales países objetivo son Venezuela, Jamaica y Brasil, donde las empresas chinas adquirieron 60.000, 18.000 y 16.000 hectáreas, respectivamente.

Los acuerdos sobre tierras suelen ser noticia cuando se firman, pero no hay suficiente información sobre si los proyectos de tierras entran en funcionamiento y cuándo lo hacen. De los 104 acuerdos sobre tierras, 56 están marcados como «en funcionamiento», mientras que no hay información sobre el estado de ejecución de 34 acuerdos en la base de datos, y 14 acuerdos no han comenzado o han comenzado sin ninguna producción. En otras palabras, la Land Matrix sólo puede verificar que aproximadamente la mitad de los tratos han entrado en la fase de producción. La superficie de tierra verificada que está en producción asciende a 248.000 hectáreas, sólo el 12,1% del total.

Los estudios empíricos basados en la investigación de campo revelan que los proyectos agrícolas chinos en el extranjero suelen operar a una escala mucho menor que la superficie de tierra concedida en el contrato. El sudeste asiático representa la mayor parte de las inversiones chinas en tierras en la base de datos Land Matrix. Un estudio (2017) muestra que treinta proyectos chinos invirtieron en la industria agroalimentaria en Camboya, cubriendo 237.406 hectáreas de tierra. Aunque veintiún proyectos estaban en funcionamiento, sólo se cultivaron unas 42.081 hectáreas. Otros autores (2019) estudiaron siete inversiones agroalimentarias chinas en Laos y descubrieron que la cantidad de tierra realmente asignada a las empresas chinas era significativamente menor que las superficies concedidas por el Estado de Laos. Otra investigación también descubrió que los inversores chinos en Laos no pudieron adquirir totalmente las tierras que se les concedieron debido a la resistencia de los residentes rurales y de los actores de la sociedad civil. Sin embargo, cabe señalar que las adquisiciones de tierras a pequeña escala pueden tener importantes repercusiones en los medios de vida locales. Incluso se documentó un caso de dos inversores chinos que arrendaron tierras a los aldeanos del norte de Laos para cultivar plátanos. Aunque los aldeanos recibieron una renta por la concesión, el cambio de uso de la tierra había provocado la destrucción de las estructuras del campo y de los sistemas de riego, y el uso intensivo de productos químicos también causó la degradación del medio ambiente, lo que afectaría negativamente a los medios de vida rurales a largo plazo.

En América Latina, los acuerdos chinos sobre la tierra a menudo no se llevaron a cabo o fueron mucho más pequeños de lo que se informó en los medios de comunicación (en relación con la inversión en el sector agrícola en el mundo y en China). Mientras que las ONG y los medios de comunicación afirmaban que las empresas chinas habían adquirido 800.000 hectáreas en América Latina, sólo 70.000 hectáreas fueron arrendadas por empresas chinas para su cultivo. Los autores constataron que la inversión de tierras chinas en Venezuela ascendió sólo a 3.500 hectáreas y que no se pudo verificar la transacción de 60.000 hectáreas de tierra por parte del Grupo Beidahuang de China, también registrada en la base de datos Land Matrix. Una investigación de campo realizada en Brasil y sólo pudo confirmar acuerdos de tierras a escala relativamente pequeña por parte de inversores chinos, que ascendían a 68.600 hectáreas, en contraste con los millones de hectáreas de los que informaron los medios de comunicación. Además, todas las inversiones en tierras tuvieron problemas y algunas tierras se dejaron en barbecho debido a las pérdidas económicas. A pesar de su inexistencia o fracaso, los supuestos grandes negocios de tierras por parte de empresas chinas han desatado el miedo y la ansiedad en América Latina, lo que ha llevado a una legislación restrictiva sobre las adquisiciones extranjeras de tierras agrícolas en Brasil, Argentina y otros países.

En Asia Central y Europa del Este, Rusia ha sido el mayor receptor de inversiones chinas para la producción de cultivos. Hay informes de que los pequeños agricultores chinos han arrendado granjas o han trabajado como obreros agrícolas en el Extremo Oriente ruso desde la década de 1990. En las dos últimas décadas, las empresas agrícolas han comenzado a arrendar tierras en la zona y a cultivar maíz y soja (en relación con la inversión en el sector agrícola). En 2018, había setenta y ocho empresas agrícolas invirtiendo en Rusia, y veintitrés de ellas se dedicaban a la producción de cultivos. Las empresas agrícolas de Asia Central y Rusia produjeron alrededor de un millón de toneladas de soja y cereales en 2018, la mayoría de los cuales se cultivaron en Rusia. Aunque la producción de cultivos está destinada al mercado chino, la exportación de productos agrícolas está controlada por Rusia. En 2017, Rusia impuso restricciones al arrendamiento de tierras agrícolas y al uso de las mismas por parte de empresas extranjeras y legisló que todos los cultivos de los inversores extranjeros debían ser exportados a través de empresas rusas. Mi trabajo de campo en Heilongjiang en julio de 2019, la provincia china fronteriza con Rusia, reveló que las empresas chinas que invierten en Rusia se enfrentan a restricciones para exportar los cultivos de vuelta a China. En los países de Asia Central, como Kazajstán y Tayikistán, las tierras arrendadas por las empresas o los agricultores chinos suelen ser pequeñas, y gran parte de la producción se ha destinado hasta ahora al mercado local. No obstante, tanto Kazajstán como Tayikistán impusieron restricciones al arrendamiento de tierras agrícolas por parte de inversores extranjeros, principalmente en respuesta a la creciente inversión procedente de China.

El análisis anterior revela que las inversiones chinas en el extranjero en tierras de cultivo se han enfrentado a muchos obstáculos. La mayoría de los grandes acuerdos de tierras de alto perfil, destacados en los medios de comunicación o en los informes de las ONG, no se han materializado. Los países anfitriones han impuesto diversas restricciones a estas inversiones, en respuesta al discurso de la «amenaza china». La mayoría de las adquisiciones de tierras agrícolas chinas tuvieron lugar en países vecinos como Laos, Myanmar y Rusia, y las adquisiciones de tierras en África y Sudamérica son mucho menores de lo que se ha informado. Además, la literatura sobre el acaparamiento de tierras es imprecisa a la hora de definir «acaparamiento de tierras». El término indica coerción, confiscación por la fuerza de los activos de la tierra y desposesión de los pequeños propietarios, pero la mayoría de los estudios consideran que todos los acuerdos de tierras son acaparamientos aunque no cumplan esas condiciones. Algunas inversiones chinas en tierras en África, el sudeste asiático y América Latina se iniciaron en forma de ayuda o cooperación agrícola con el fin de estimular la producción agrícola nacional para las necesidades locales, pero también se contabilizan indistintamente como adquisiciones chinas de tierras en el extranjero.

4.3 Nuevas orientaciones de las inversiones agrícolas chinas en el extranjero
En la última década, China ha dejado de centrarse en la producción agrícola y, en su lugar, ha hecho hincapié en la inversión en la «cadena de suministro completa», que comprende el suministro de insumos agrícolas, el desarrollo de infraestructuras (por ejemplo, el riego), la agricultura, el procesamiento, el almacenamiento, el comercio, la logística y la I+D. El objetivo es reforzar la infraestructura de las cadenas de suministro, mitigar el riesgo de interrupción de las importaciones, influir en la fijación de los precios de los productos agroalimentarios y aumentar los beneficios mediante la realización de funciones empresariales de mayor valor añadido. Según el MOARA, en 2018, el 27% de la inversión agrícola en el extranjero, es decir, 5.300 millones de dólares, se invirtió en insumos agrícolas o en actividades distintas de la producción. Sin embargo, esta cifra excluye las fusiones y adquisiciones (M&As), que se han convertido en uno de los principales objetivos de la inversión china relacionada con la agricultura en el extranjero.

Entre 2010 y 2018, las empresas chinas invirtieron 69.000 millones de dólares en fusiones y adquisiciones relacionadas con la agricultura en el extranjero, una cifra muy superior a la del capital de inversión directa en el exterior en el sector agrícola: 19.700 millones de dólares. Algunas grandes fusiones y adquisiciones de empresas chinas del sector agropecuario acapararon los titulares de los medios de comunicación. Se informó ampliamente cuando Shuanghui International (el Grupo WH) adquirió la estadounidense Smithfield Foods por 4.700 millones de dólares en 2013. En 2016, ChemChina adquirió Syngenta por 43.000 millones de dólares, la mayor adquisición jamás realizada por una empresa china. Las fusiones y adquisiciones permiten a las empresas chinas expandirse hacia funciones empresariales estratégicas y de mayor valor añadido en las cadenas de valor. Por ejemplo, China National Cereals, Oils and Foodstuffs Corporation (COFCO), la empresa estatal china más destacada en la agricultura y el comercio de productos básicos, adquirió Nidera y Noble Agri en 2014-2016 por un total combinado de 2.800 millones de dólares. Nidera y Noble Agri son grandes empresas agroalimentarias mundiales de comercio y procesamiento de cereales. Las dos adquisiciones permiten a China National Cereals, Oils and Foodstuffs Corporation poseer activos agrícolas en veintiséis países, incluidos los de América Latina y Europa del Este, y la mayoría de estos activos son instalaciones de logística y transporte, centros de procesamiento y mercados de comercio. Las fusiones y adquisiciones también se han utilizado para aumentar las cuotas de mercado en el extranjero, abastecerse de materiales alimentarios y ampliar las funciones empresariales hacia delante o hacia atrás a lo largo de la cadena de suministro (en relación con la inversión en el sector agrícola). Bright Foods, una empresa china con sede en Shanghai, adquirió empresas en los sectores lácteo y cárnico de Oceanía y Europa para suministrar dichos productos al mercado chino.

Otra nueva dirección es la alineación de la «salida agrícola» con la BRI. El proyecto BRI, lanzado en 2013, es una gran estrategia china para promover la inversión y el comercio con países de Asia, África y Europa. El gobierno chino ha identificado la agricultura como un área importante para la cooperación bilateral y multilateral en el marco de la iniciativa (Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de China, 2015). En mayo de 2017, el Ministerio de Agricultura (MOA) y el Ministerio de Asuntos Exteriores, junto con otros, publicaron un documento titulado Visión y Acción sobre la Promoción Conjunta de la Cooperación Agrícola en la Franja y la Ruta, que sirve como directriz para el compromiso agrícola chino en los países de la BRI. El documento destaca la necesidad de aumentar la inversión en infraestructura agrícola, procesamiento, almacenamiento, logística e I+D. También estableció un plan para construir «parques de demostración en el extranjero» para la cooperación agrícola, que consiste en integrar toda la cadena de suministro, aumentar la productividad agrícola, promover la I + D y la formación de la mano de obra, y construir la infraestructura comercial.

En 2017, el MOA identificó los primeros diez parques de demostración en ultramar en los países del BRI: Tayikistán, Kirguistán, Sudán, Mozambique, Tanzania, Uganda, Zambia, Camboya, Laos y Fiyi. Estos parques de demostración se basan en inversiones agrícolas chinas existentes o en proyectos de cooperación agrícola entre China y el país anfitrión. En estos parques, las empresas agroalimentarias chinas han arrendado tierras del país anfitrión y han construido infraestructuras, fábricas de procesamiento, centros de I+D y otras instalaciones. El documento de directrices sugiere que el Estado chino proporcione préstamos financieros y subsidios para que estas empresas mejoren o amplíen sus proyectos, de modo que los parques de demostración atraigan a otras empresas chinas o a empresas no chinas, y como resultado, sus negocios en conjunto cubran más segmentos en toda la cadena de suministro. Según los acuerdos agrícolas bilaterales, los países anfitriones suelen estar obligados a aprobar las concesiones de tierras, a construir infraestructuras de apoyo y a proporcionar apoyo político a las inversiones chinas en estos parques de demostración.

4.4 Resumen y evaluación
Durante las dos últimas décadas, la inversión agrícola china en el extranjero ha crecido rápidamente, pero sigue representando una proporción muy pequeña de toda la inversión en el extranjero de las empresas chinas. No obstante, las empresas agrícolas chinas han adquirido una notable presencia en los acuerdos agrícolas en el extranjero y en las fusiones y adquisiciones, y se dedican a una amplia gama de actividades además de la producción de cultivos. China fue descrita en su día como un país líder en el acaparamiento de tierras, pero esta sección muestra que las empresas chinas sólo han participado en un número modesto de acuerdos sobre tierras, significativo pero lejos de ser un país líder en adquisiciones de tierras. Además, sus tratos de tierras a menudo fueron restringidos y resistidos en el país anfitrión, y muchas inversiones basadas en la tierra tuvieron dificultades o sufrieron grandes pérdidas. Durante la última década, el Estado chino ha restado importancia a la producción de cultivos y a la inversión en tierras y, en su lugar, ha fomentado las inversiones en toda la cadena de suministro para salvaguardar las importaciones de alimentos al país. La inversión agrícola en el extranjero también se ha alineado con la BRI, que podría construir rutas comerciales alimentarias alternativas para China.

El estudio de las inversiones agrícolas chinas en el extranjero desafía algunos supuestos convencionales de la literatura. En primer lugar, la literatura sobre el acaparamiento de tierras sostiene que el motivo principal de las adquisiciones de tierras en el extranjero es el control de los recursos agrícolas para la seguridad alimentaria, pero el caso chino demuestra que la mayoría de las inversiones en tierras son para obtener beneficios y no para obtener alimentos. Como se ha señalado anteriormente, aunque las empresas chinas han adquirido un número importante de tierras agrícolas en el extranjero, la producción de cultivos de estas tierras parece insignificante en comparación con la producción nacional del país y las importaciones de alimentos. Además, las adquisiciones de tierras en el extranjero podrían no ser una forma eficaz de garantizar los recursos para la seguridad alimentaria, que pueden ser fácilmente objeto de resistencia local y de prohibiciones de exportación en tiempos de crisis. El Estado chino es plenamente consciente de esta limitación, ya que las inversiones del país en el extranjero han sido a menudo objeto de restricciones. El caso chino probablemente también es válido para otros países asiáticos con escasez de tierras y ricos en capital. Tomemos como ejemplo Singapur. La ciudad-estado ocupó el cuarto lugar en adquisiciones de tierras en el extranjero en el informe Land Matrix de 2016 (en relación con la inversión en el sector agrícola en el mundo y en China). Con una población de sólo 5,7 millones de habitantes, el país tendría una fuerte sensación de seguridad alimentaria gracias a sus adquisiciones de tierras en el extranjero a gran escala. Sin embargo, la ciudad-estado se ha preocupado cada vez más por la interrupción del suministro de alimentos desde el exterior en la última década, y en 2019 se fijó el objetivo de producir el 30% de sus alimentos para 2030, frente al 10%. Muchos otros países también han implementado políticas para aumentar la proporción de autosuficiencia alimentaria tras la crisis alimentaria de 2007/2008.

En segundo lugar, la literatura sobre regímenes alimentarios tiende a establecer una analogía histórica entre China y el Imperio Británico, ya que transformaron o pudieron transformar el sistema alimentario mundial como grandes importadores de alimentos, pero los fracasos y la resistencia a las inversiones agrícolas chinas, en particular las adquisiciones de tierras, revelan la precaria posición de China en la búsqueda del control directo de los recursos agrícolas de ultramar. Esto obliga al país a buscar medios alternativos de control, así como a apoyar la producción interna. En otras palabras, las nuevas direcciones de la inversión agrícola china no sólo reflejan una reorientación de la estrategia alimentaria global de China, sino también la vulnerabilidad del país en la búsqueda de recursos agrícolas de ultramar. Esta vulnerabilidad sugiere que el papel de China en el orden agroalimentario internacional en el futuro sería fundamentalmente diferente al del Imperio Británico a finales del siglo XIX y principios del XX, el periodo del primer régimen alimentario (en relación con la inversión en el sector agrícola). A partir de los análisis mostrados en esta plataforma digital, podríamos conjeturar que China remodelaría el orden agroalimentario internacional en el siglo XXI mediante las siguientes medidas

la diversificación de las importaciones; el cultivo de buenas relaciones diplomáticas con países de Asia, África y Sudamérica

las inversiones agrícolas en el extranjero para reducir los competidores en la importación de alimentos y aumentar la capacidad de producción de los países exportadores

el establecimiento de múltiples rutas comerciales alimentarias alternativas; el control directo o indirecto de las infraestructuras de producción y comercio

y la difusión de la ciencia y la tecnología agrícolas para impulsar la producción de cultivos en China y fuera de ella.

En tercer lugar, la literatura sobre la extracción de recursos rara vez distingue entre los alimentos y otras materias primas como los minerales, pero el caso de China muestra notables diferencias entre ellos. No sólo la escala de la inversión agrícola de China ha sido mucho menor que la de la extracción de minerales, sino que la inversión en la producción de cultivos debe tener en cuenta las necesidades del país anfitrión antes de poder exportar productos alimentarios a China. Esto se debe a razones tanto económicas como geopolíticas. Desde el punto de vista económico, China espera reducir los competidores por las importaciones de alimentos y aumentar el suministro mundial de alimentos. Geopolíticamente, la cooperación agrícola y la ayuda alimentaria son medios importantes para que China cultive relaciones diplomáticas en el Sur Global. De ahí que China se muestre reacia a importar alimentos, sobre todo alimentos básicos, de países que sufren escasez de alimentos. Según Du Ying, ex subdirector de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma de China (CNDR) y destacado experto oficial en seguridad alimentaria de China, este país debe producir suficientes cereales porque sólo se comercializan en el mercado mundial unos 300 millones de toneladas al año, la mitad del consumo anual de China. Si China importara demasiados alimentos básicos, provocaría una dramática subida de precios en el mercado mundial. No sólo es demasiado costoso para China, sino que también afectaría negativamente a las relaciones de China con los países en desarrollo, donde todavía hay más de 800 millones de personas que pasan hambre.

Esta sección ha demostrado que el fomento y el apoyo a las empresas agroalimentarias para que inviertan en el extranjero constituye un componente integral de la estrategia alimentaria global de China. El Estado chino ha decidido lograr la seguridad alimentaria apoyando al capital agrario y estableciendo una alianza con las empresas agroalimentarias, tanto estatales como privadas. Sin embargo, existen tensiones entre los intereses de las empresas chinas y los objetivos del Estado. Como se ha señalado anteriormente, la motivación del beneficio anula claramente el objetivo de la seguridad alimentaria cuando las empresas chinas invierten en la agricultura en el extranjero. Queda la duda de si las empresas chinas sacrificarían el objetivo de obtener beneficios cuando invierten en el procesamiento, el almacenamiento, la logística y la I+D, especialmente cuando la obtención de beneficios entra en conflicto con el objetivo a largo plazo de la seguridad alimentaria. La siguiente sección examina las relaciones entre el Estado y el capital en la estrategia de seguridad alimentaria del país, en particular los esfuerzos para apoyar y construir grandes empresas agroalimentarias, tanto en el país como en el extranjero.

Revisión de hechos: Lee

Para más información sobre seguridad alimentaria en un contexto más anglosajón, puede verse, en inglés, Food safety (seguridad alimentaria).

Recursos

Traducción de Seguridad alimentaria

Inglés: Food security
Francés: Sécurité alimentaire
Alemán: Ernährungssicherheit
Italiano: Sicurezza alimentare
Portugués: Segurança alimentar
Polaco: Bezpieczeństwo żywnościowe

Véase También

Evolución de la Profesión Contable

por

Evolución de la Profesión Contable

Evolución de la Profesión Contable, PYMEs e Información Financiera

Nota: Véase también acerca de la importancia y relevancia de la información financiera, así como sobre la información financiera de los modelos de negocios de las PYMEs.

La tecnología está transformando radicalmente nuestra vida social y profesional. Por supuesto, esto se aplica también a la profesión contable. En el debate sobre las pequeñas y medianas empresas, se olvida con demasiada frecuencia que la mayoría de los contables son ellos mismos pequeñas y medianas empresas. Conocen las pequeñas y medianas empresas por su trabajo diario como asesores principales de millones de pequeñas y medianas empresas, pero también aprenden de su experiencia directa como pequeñas y medianas empresas ellos mismos.

La tecnología está abriendo nuevas oportunidades, especialmente para las pequeñas empresas de contabilidad que dependen menos del tamaño y la ubicación para crear valor.

La profesión también está aprovechando la tecnología para ayudar mejor a los clientes. Por ejemplo, cada vez más empresas de contabilidad están experimentando y utilizando la tecnología de la nube. Como resultado, tanto el contable como sus clientes pueden acceder a la información financiera en tiempo real para obtener una imagen instantánea de cómo está funcionando el negocio. Esto puede utilizarse para ayudar a los clientes a ajustar su estrategia y mejorar su rentabilidad futura. La mejora de la información también permite un mejor asesoramiento a los clientes de las PYME. Esto marca una evolución clave, pasando de servir a los clientes a colaborar con ellos.
Cada vez más, el trabajo básico de contabilidad y cumplimiento está automatizado. Para seguir siendo relevantes, los contables están pasando de ser introductores y procesadores de información financiera a proporcionar el puente entre la información y las necesidades empresariales de los clientes. La profesión está en una posición ideal no sólo para interpretar la (gran) información disponible para los clientes, sino también para ayudar a diseñar los análisis (como los indicadores clave de rendimiento (KPI) y los cuadros de mando específicos para los clientes) más relevantes para ellos.

Aunque la tecnología en la nube tiene el potencial de simplificar la contabilidad para los clientes, es evidente que muchos de ellos siguen sin querer o no pueden llevar sus propios registros contables y seguirán recurriendo a los servicios de un contable.

El mundo de la contabilidad se está moviendo hacia la «entrada cero», donde los clientes y los proveedores introducen la información directamente. Con el acceso a los servicios en línea (que proporcionan, por ejemplo, software de ERP, CRM, de contabilidad o de impuestos), los clientes pueden modificar la información personal, introducir los datos directamente (quizás utilizando aplicaciones) y descargar los documentos e informes del sistema por sí mismos. En consecuencia, la profesión dedicará menos tiempo a la administración de los clientes y a la introducción de datos, y podrá concentrarse en la prestación de servicios de valor añadido, como el asesoramiento estratégico y la mejora del acceso de las pequeñas y medianas empresas a la financiación.

La nube ofrece a las empresas más pequeñas acceso a servicios y herramientas que antes sólo estaban disponibles para las grandes organizaciones, como el análisis de Big Data. Estos servicios se ofrecen a menudo bajo demanda, con un enfoque de pago por uso, lo que permite experimentar y adaptarse según las necesidades.

En estos tiempos de innovación disruptiva, la profesión está, al igual que otros sectores, reflexionando sobre lo que depara el futuro. Desde las fichas de arcilla de alrededor del 7000 a.C., la profesión contable tiene un buen historial de adaptación a la innovación tecnológica. Como ocurre con todas las olas de cambio, muchos dicen que esta vez es diferente; sin embargo, puede ser cierto que, por primera vez, el cerebro humano -el principal activo de los profesionales- está perdiendo algunos de sus monopolios.

Los avances en la inteligencia artificial y el aprendizaje automático, el análisis de datos y la interacción con el lenguaje natural ofrecen nuevas perspectivas… para los robots. Estas innovaciones hacen algo más que automatizar los procesos y sustituir al personal administrativo: abren nuevas formas de hacer las cosas y crean nuevas cosas que hacer. Aunque la digitalización representa un cambio masivo, es sólo una de las megatendencias que están remodelando el mundo. Para dar sentido a lo que está ocurriendo, debemos considerarlo a la luz de otras transformaciones que están teniendo lugar:

– La destrucción del medio ambiente nos afecta directamente a través de la escasez de recursos, el aumento del número de muertos debido a la contaminación y los nuevos riesgos relacionados con el aumento del cambio climático.
– Las amenazas a la seguridad hacen que la lucha contra la financiación del terrorismo, el blanqueo de dinero y otros delitos financieros sea un imperativo colectivo.
– Las desigualdades de ingresos, el mal funcionamiento de los sistemas fiscales y la corrupción están teniendo un impacto negativo en la sociedad y la economía a través de la atonía de la demanda, la exclusión y el costoso malestar social.
– La información corporativa o gubernamental puede ser analizada -o filtrada- con más facilidad que nunca, y se espera que esté disponible y sea ampliamente compartida. Con un escrutinio sin precedentes, la opinión pública aumenta la presión política.

Lo que vemos hoy es una creciente demanda de la sociedad de confianza, comportamiento ético y responsabilidad social y medioambiental. La dura verdad es que cualquier actividad profesional, incluida la contabilidad, sólo existe si crea valor y responde a las necesidades de la sociedad. En un entorno tan cambiante, los profesionales y las profesiones deben reinventarse. Parece que merece la pena seguir explorando cinco direcciones.

Diferenciar entre medios y fines

Las máquinas pueden sustituir la mayoría de las tareas que los contables profesionales realizan actualmente, excepto la de decidir cuáles son esas tareas. Los ordenadores y los robots pueden hacer muchas cosas, excepto inventar su propio fin. Los humanos tenemos que definir lo que queremos que hagan los ordenadores. Sin embargo, una vez que la tarea está definida y estandarizada, la necesidad de que los seres humanos la realicen disminuye o incluso desaparece, excepto cuando se requiere adaptabilidad y flexibilidad (por ejemplo, para cambiar los planes o detener un proceso), momento en el que vuelve a ser necesario el juicio humano y la inteligencia emocional.

Definir y descubrir el problema (real)

La persona o la máquina más inteligente no puede resolver un problema no identificado. Los sistemas de resolución de problemas y las herramientas de autoayuda pueden hacer maravillas, excepto cuando el usuario lleva a esos sistemas a responder la pregunta equivocada. Todos los profesionales que tratan con clientes saben que el verdadero problema no siempre es el que el cliente cree que es. Los contables siguen necesitando el juicio profesional y la inteligencia emocional para comprender y descifrar el problema que se les pide que resuelvan. En las últimas décadas, la profesión se ha centrado sobre todo en los conocimientos técnicos, precisamente la parte más fácil de sustituir por robots. Hoy en día, las habilidades blandas y la inteligencia emocional importan mucho más.

Proporcionar un juicio ético

Las máquinas no tienen ninguna noción del bien y del mal; no pueden (todavía) responder a la demanda de la sociedad de más ética y valores morales. Al menos, cuando intentan hacerlo es sobre la base de lo que definimos los humanos. Esto deja una oportunidad a los contables, cuyos valores profesionales son más importantes que nunca. Al fin y al cabo, el propósito de la profesión es proporcionar transparencia, integridad y confianza, más que la pericia técnica, que es simplemente uno de los medios para ese fin.

Promover la responsabilidad empresarial

En un momento en el que se espera que las empresas sean y deban ser responsables desde el punto de vista social y medioambiental, la medición y la presentación de informes rigurosos adquieren una importancia aún mayor, incluso en cuestiones como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas. La garantía independiente, un área central de experiencia de los contables profesionales, es también una herramienta fundamental para proporcionar confianza y evitar gran parte del lavado verde perjudicial. Necesitamos que la tecnología nos ayude a aportar algo de claridad al impacto de las empresas en los ODS, pero los algoritmos por sí solos no proporcionarán las respuestas que buscamos. Y no proporcionarán más respuestas que las que les pidamos. Siguen siendo indispensables los profesionales formados que puedan evaluar el impacto de las decisiones empresariales en otras partes y grupos de interés, en el interés público y en las generaciones futuras.

En los últimos 40 años, la evidencia es que la información contable y financiera no es suficiente para explicar cómo las empresas crean valor. El Consejo Internacional de Informes Integrados (IIRC) destaca el papel que desempeñan otros capitales (natural, humano, manufacturado, social y relacional, e intelectual) junto al capital financiero en la creación de valor. Las tecnologías modernas, como la nube, el móvil y el análisis de grandes datos, están multiplicando rápidamente la información que se recoge en todos los capitales. Pero alguien tiene que dar sentido a estos capitales, asegurándose de que las empresas asimilan los crecientes volúmenes de datos y toman buenas decisiones a corto, medio y largo plazo. Está claro que la profesión contable está en un lugar excelente para ser el conducto y el árbitro entre los datos de los multicapitales y la creación de valor sostenible. Esto requerirá que la profesión vaya más allá de las finanzas como su principal objetivo.

Partiendo del compromiso de la profesión desde hace mucho tiempo con el interés público, existe una ocasión única para volver a centrarse en lo que más importa respondiendo a una demanda aguda de la sociedad y ser más relevante que nunca. Sin embargo, para poder aprovechar las oportunidades, es fundamental que la regulación no impida la innovación y el cambio. Gracias a su implicación diaria con las pequeñas y medianas empresas, la profesión contable se encuentra en una posición única para comprender las necesidades y los retos a los que se enfrentan las pequeñas y medianas empresas en el entorno actual y está comprometida a desempeñar un papel importante para ayudar a modernizar la regulación. Sin embargo, la profesión sólo puede desempeñar plenamente su papel si no sólo adopta el cambio, sino que reinventa sus formas de pensar y actuar, como todos los demás actores.

Revisor de hechos: Megan

Riesgos Climáticos en el Sector Financiero

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Riesgos Climáticos en el Sector Financiero

Nota: Véase, en especial, la información acerca de los Mercados Voluntarios de Carbono.

Las finanzas del carbono y sus riesgos

Los riesgos políticos exclusivos del mercado financiero del carbono incluyen las normas de asignación de derechos de emisión, las normas de cumplimiento y las normas de aprobación de los proyectos de reducción de emisiones y de las reducciones de emisiones. Estos riesgos exógenos pueden ejercer un impacto rápido y directo en el mercado financiero del carbono desde aspectos generales.

Además de los riesgos asociados a los mecanismos de base y crédito o a los sistemas de tope y comercio (véase riesgos del mercado de bonos de carbono y riesgos del sistema de comercio de emisiones), también existen riesgos que se aplican a ambos tipos de mecanismos de mercado. Estos se explican en los riesgos transversales del mercado de carbono y en riesgo de manipulación del mercado y riesgo de fraude.

Riesgos relacionados con la rigurosidad del tope

La sobreasignación se produce ex ante, cuando se asignan más derechos de emisión de los necesarios, como en forma de aire caliente. Un excedente puede acumularse durante la fase de comercio (por ejemplo, debido a recesiones económicas imprevistas, a reducciones resultantes de políticas superpuestas como las subvenciones a las energías renovables, o a una gran oferta de compensaciones baratas procedentes de sistemas vinculados), pero también puede ser el resultado de una sobreasignación inicial.

En la práctica, un superávit o una sobreasignación en un sistema de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos dan lugar a la misma situación, es decir, que la oferta de derechos de emisión supera la demanda.

Impacto en la eficiencia económica y la integridad medioambiental
La sobreasignación y la acumulación de excedentes afectan directamente a la eficacia de un sistema de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos, ya que conducen a un precio de mercado muy bajo o incluso nulo. Esto cuestionará la introducción y la eficacia de los sistemas de comercio de emisiones como tales, ya que el incentivo para reducir realmente las emisiones será bajo o inexistente. Los precios bajos pueden entonces llevar a los reguladores a intervenir y reducir el excedente. Hasta ahora, la mayoría de los sistemas de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos en la vida real han sufrido una sobreasignación (véanse los ejemplos siguientes). En teoría, también existe el riesgo de fijar un objetivo demasiado ambicioso con un tope demasiado estricto. Esto, a su vez, llevaría a una situación en la que los precios del carbono fueran muy elevados y las entidades reguladas no pudieran cumplirlos, enfrentándose a sanciones así como a un impacto negativo en la competitividad. Esto podría provocar fugas, lo que pondría a los políticos bajo presión para ajustar el tope. Sin embargo, estas situaciones no se han observado hasta ahora en la realidad.

La eficiencia global se ve afectada por la sobreasignación, ya que es probable que los reguladores no hayan sido eficientes a la hora de asignar las reducciones para los sectores económicos cubiertos por los sistemas de comercio de emisiones y para los que no lo están. En teoría, la fijación del límite debería tener en cuenta el coste de la reducción de las emisiones en cada uno de esos dos grupos. El grupo con costes más elevados recibiría una asignación más generosa y el otro un tope más estricto. Si hay una sobreasignación en un grupo, es muy probable que se requieran mayores reducciones en el otro grupo, lo que reduce la eficiencia.

En el caso de un superávit, esto significaría que los costes de reducción fueron sobreestimados y/o el potencial técnico de reducción subestimado, lo que también puede dar lugar a una asignación ineficiente entre los dos grupos.

Un cierto excedente puede no ser problemático, ya que las empresas reguladas pueden querer protegerse contra futuros aumentos de precios que podrían estar respaldados por los derechos de emisión excedentes. Sin embargo, si el volumen excedente de derechos de emisión no utilizados aumenta más allá de la demanda de cobertura de los participantes (por ejemplo, las empresas eléctricas que compran futuros de derechos de emisión para reducir el riesgo del precio del carbono para sus ventas de electricidad), varios autores argumentaron que los especuladores pueden entrar en el mercado exigiendo altos rendimientos, lo que dará lugar a precios de derechos de emisión muy descontados en relación con los precios futuros esperados. Esto podría dar lugar a decisiones de inversión ineficientes por parte de los participantes en el mercado que utilicen el precio descontado como referencia para las decisiones de inversión.

Ejemplos
El riesgo de sobreasignación puede explicarse con tres ejemplos del ámbito internacional:

En primer lugar, las experiencias del primer periodo de compromiso del Protocolo de Kioto, de 2008 a 2012, muestran que, debido a la no ratificación del Protocolo de Kioto por parte de Estados Unidos y a los generosos objetivos para la mayoría de las economías en transición, el mercado internacional del carbono se sobreasignó desde el principio. Aunque los países del Anexo I con compromisos de Kioto habían declarado que se abstendrían de comprar aire caliente y pusieron en marcha los llamados Planes de Inversión Verde (GIS, por sus siglas en inglés), la participación de las empresas y la posibilidad de comprar Unidades de Reducción de Emisiones de los proyectos de AC en los países en transición permitieron la importación de aire caliente en el mercado de cumplimiento de Kioto. Esto redujo la eficacia medioambiental del Protocolo, ya que por cada Unidad de Reducción de Emisiones que blanqueaba aire caliente, el comprador emitía una tonelada adicional de gases de efecto invernadero.

En segundo lugar, la afluencia global de Unidades de Reducción de Emisiones de aire caliente podría haber sido manejable, ya que el Protocolo de Kioto limitó el uso de compensaciones por parte de los países del Anexo I a través de su llamada regla de suplementariedad, que exige que estos mecanismos «sean complementarios a las acciones nacionales» (Art. 6.1 d, Art. 12.3 b, Art. 17), y que establece que las unidades de Kioto sólo pueden utilizarse para el cumplimiento de parte de los compromisos de los países del Anexo I. Sin embargo, dado que durante las negociaciones del Protocolo de Kioto no se pudo llegar a un acuerdo sobre la aplicación cuantitativa de la suplementariedad, no se impuso ninguna limitación al uso de las unidades de derechos de emisión asignados, las reducciones de emisiones certificadas y las unidades de reducción de emisiones en la evaluación del cumplimiento del primer periodo de compromiso.

La Unión Europea sí especificó un límite para los estados miembros a la hora de establecer el límite para el sector de los sistemas de comercio de emisiones, y los estados miembros de la Unión Europea parecen utilizar menos Unidades de Reducción de Emisiones o Reducciones Certificadas de Emisiones en comparación con Nueva Zelanda. El amplio uso de las Unidades de Reducción de Emisiones por parte de Nueva Zelanda (NZ) puede explicarse por el hecho de que las empresas reguladas por el ETS de Nueva Zelanda no estaban sujetas a ninguna restricción cuantitativa sobre el uso de las Reducciones Certificadas de Emisiones, las Unidades de Reducción de Emisiones y las UDA para su cumplimiento antes del 31 de mayo de 2015, cuando se detuvo la entrega de unidades de Kioto. Dado el elevado volumen de unidades de Kioto que entregaban las entidades neozelandesas para su cumplimiento, el país estaba utilizando esas unidades para su propio cumplimiento. En cualquier caso, parece que Nueva Zelanda se esforzó menos a nivel interno y permitió que se comprara a otros países una elevada proporción de unidades de Kioto de calidad dudosa, violando así la norma de complementariedad prevista originalmente. Sin embargo, como no hubo una aplicación estricta de esta norma, esto no tuvo consecuencias (la bibliografía muestra los objetivos de Kioto de los países del Anexo I para el primer periodo de compromiso y su uso de los distintos tipos de unidades de emisión de Kioto para su cumplimiento).

En tercer lugar, la sobreasignación también se produjo cuando los países que no ratificaron el segundo periodo de compromiso (2013-2020) del Protocolo de Kioto (por ejemplo, Japón y Nueva Zelanda) no cancelaron directamente las unidades restantes en las cuentas de sus Partes y empresas. Esto ha llevado a una situación en la que la demanda de unidades de esos países ha cesado, pero la oferta de unidades sobrantes aún permanece. El temor a las demandas de resarcimiento y la falta de normas aplicables cuando las Partes se retiran de un acuerdo deben abordarse en los futuros regímenes del mercado internacional del carbono.

También se ha producido un exceso en los mercados regionales, como los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea. Durante casi todos los años de los primeros 10 años desde la introducción del sistema, la oferta de derechos de emisión superó la demanda. Sólo a partir de 2014, cuando parte de la asignación programada se pospuso a años futuros mediante el llamado back-loading, la asignación se mantuvo por debajo de las emisiones. En las fases 1 y 2 de los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, la base para la fijación de los límites eran los Planes Nacionales de Asignación (PNA) elaborados por cada Estado miembro y aprobados por la Comisión Europea. Esto permitía presionar para conseguir una asignación generosa a nivel nacional. Las actitudes proteccionistas de algunos Estados miembros para fijar unos topes generosos, así como la ventaja de beneficiarse de las transferencias financieras de los Estados miembros con objetivos estrictos, combinadas con un proceso de aprobación laxo de los Planes Nacionales de Asignación por parte de la Comisión en la primera fase, contribuyeron a la sobreasignación.

Además, Betz y Sato (2006) descubrieron que la enorme presión de tiempo y algunas cuestiones técnicas como la falta de definiciones de los sectores, las metodologías de seguimiento y los requisitos de verificación, junto con las disputas de interpretación respecto a la cobertura de ciertos procesos, crearon incertidumbres en los datos utilizados para fijar el límite, lo que también puede haber contribuido a la sobreasignación en la primera fase de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea (2005-2007). Afortunadamente, esta sobreasignación en la fase piloto no se trasladó a la segunda fase (2008-2012). En la segunda fase, los topes debían estar en consonancia con el objetivo de Kioto del Estado miembro correspondiente. La Comisión se volvió más estricta a la hora de evaluar los Planes Nacionales de Asignación y no aceptó los casos en los que los estados miembros pretendían asignar la mayor parte del esfuerzo de reducción a los sectores no incluidos en el ETS. Los Planes Nacionales de Asignación también fueron rechazados si los topes eran demasiado generosos, lo que ocurrió en casi todos los estados miembros.

La segunda fase de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea ilustra cómo un excedente se acumula rápidamente y es financiable en períodos futuros. La inesperada crisis financiera de 2008-2009 redujo significativamente las emisiones, lo que, combinado con los mayores resultados de las políticas complementarias, como las inversiones en energías renovables, dio lugar a excedentes anuales que se acumularon con el tiempo. Pero también hubo elementos de diseño que aumentaron el riesgo de un superávit. Los créditos internacionales aumentaron la oferta de derechos de emisión en más de 1.500 millones de unidades, que es casi el tamaño del excedente. Como las Unidades de Reducción de Emisiones y las Reducciones Certificadas de Emisiones estaban disponibles a precios sustancialmente más bajos que el precio de los EUA, se utilizaron ampliamente hasta el límite y redujeron aún más el precio de los EUA.

La posibilidad de acumular unidades de la Fase 2 a la Fase 3 (2013-2020) condujo a una situación en la que el excedente también afectó a los períodos futuros. Por ejemplo, de la Fase 2 a la Fase 3 se bancarizaron 1.749,5 millones de derechos de emisión (CE, 2015).

El sistema de comercio de emisiones de California ilustra cómo la sobreasignación puede ser el resultado de políticas superpuestas. En California, las reducciones de gases de efecto invernadero están impulsadas principalmente por las Normas de Cartera de Energías Renovables para promover las energías renovables, así como por las normas de combustibles bajos en carbono para promover las inversiones en centrales de gas de ciclo combinado eficientes. Varios autores demostraron que para los objetivos de reducción bajos se necesita poca reducción adicional y, por lo tanto, no es sorprendente que los precios de los derechos de emisión de carbono de California se hayan liquidado en el precio mínimo o cerca de él y que el sistema esté acumulando un excedente.

El enlace con un sistema sobreasignado exportará la sobreasignación al otro sistema. Esta experiencia puede ilustrarse con la vinculación entre los sistemas de comercio de emisiones de Nueva Zelanda y los mecanismos de Kioto hasta 2015. Los sistemas de comercio de emisiones neozelandeses funcionaban sin un tope nacional y permitían un uso ilimitado de las unidades de Kioto. Con el tiempo, se acumuló un exceso de oferta de unidades internacionales de Kioto, como las Reducciones Certificadas de Emisiones y las Unidades de Reducción de Emisiones. Sus precios empezaron a caer en 2011, lo que provocó un descenso de los precios de las unidades neozelandesas. El fuerte descenso de los precios redujo los incentivos para las reducciones nacionales.

Prevención, detección y aplicación
Dado que el tope limita las toneladas de emisiones de gases de efecto invernadero que pueden liberar los sectores cubiertos durante un periodo de tiempo determinado, fijar el tope durante un periodo específico en el nivel «correcto» es una de las decisiones críticas que debe tomar el regulador para evitar la sobreasignación desde el principio. Sin embargo, como se muestra en los ejemplos mencionados, los factores y características externas, como las políticas complementarias, la flexibilidad a través de la banca y el préstamo, la vinculación y las normas para el uso de compensaciones o para la cancelación de unidades en caso de retirada, pueden alterar el límite y tener un impacto en el riesgo de sobreasignación o excedente. Para reducir el riesgo de sobreasignación es importante aplicar un proceso sólido de fijación del límite y especificar reglas claras.

Dado que el límite determinará el nivel de precios, los políticos y los reguladores que participen en el proceso de fijación del límite estarán expuestos a una intensa presión y, por lo tanto, tendrán que ser políticamente asertivos. Lograr el equilibrio adecuado de la escasez en el proceso de diseño es un reto y requerirá una información sólida sobre, por ejemplo, las emisiones históricas, la tecnología y la evolución de los costes, así como una comprensión del impacto cuantitativo de otras características del diseño y de las políticas complementarias que afectan a la escasez de derechos de emisión. Para los responsables de la toma de decisiones, no siempre es fácil distinguir entre la información verdaderamente relevante y la información distorsionada difundida por grupos de intereses especiales.

Establecer el límite máximo basándose en proyecciones de emisiones es especialmente propenso a provocar una sobreasignación. Esta evolución futura contrafactual es muy incierta, ya que depende de la actividad económica y de la innovación técnica, así como del comportamiento de los consumidores. Además, existe un sesgo hacia las proyecciones infladas porque a ningún gobierno le gusta predecir un futuro económico sombrío. Cuando los recortes son pequeños en relación con las proyecciones, el riesgo de acabar con una sobreasignación es alto. La calidad de la previsión depende también de la fiabilidad de los datos históricos y de la precisión en la estimación del impacto en las emisiones de las políticas y medidas complementarias.

Otras soluciones son los procesos de fijación de límites, como los límites basados en la intensidad o un límite flexible. Los topes basados en la intensidad permiten al gobierno ajustar el tope automáticamente a las fluctuaciones de la producción económica. Sin embargo, aumentan el riesgo de que no se alcance un determinado nivel de emisiones. También conllevan algunos retos técnicos y administrativos adicionales y pueden dar lugar a incentivos perversos si aplican ajustes de asignación a posteriori (véase riesgos del sistema de comercio de emisiones).

Un límite flexible puede establecerse de forma que equilibre la certidumbre del inversor con la flexibilidad del gobierno proporcionando trayectorias y corredores. Permite el ajuste a desarrollos macroeconómicos imprevistos, cuando se dispone de nueva información en la ciencia del cambio climático, cuando se dispone de nuevas tecnologías de reducción de gases de efecto invernadero o cuando se ajustan las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional en el proceso de aumentar la ambición.

El riesgo de acumular un excedente puede reducirse mediante normas restrictivas de acumulación, como en la primera fase de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea (la acumulación sólo se realiza dentro de una fase y no entre fases) o limitando el número de derechos de emisión que las entidades pueden acumular, como en los sistemas de comercio de emisiones de California. Sin embargo, esto tendría un coste, ya que la flexibilidad de la acumulación reduce los costes generales de cumplimiento y aumenta la eficiencia económica. Además, reduce la volatilidad de los precios, como se demostró anteriormente al comparar el final de la primera y la segunda fase de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea. Al final de la primera fase, el precio cayó a cero, mientras que la bancarización del segundo al tercer periodo de comercio mantuvo el precio por encima de cero porque los participantes del mercado esperaban una futura escasez.

El riesgo de un excedente debido a la inclusión de compensaciones puede reducirse introduciendo un límite cuantitativo para las compensaciones. Esto también debe aplicarse y hacerse cumplir adecuadamente para que funcione bien, como ha ilustrado la experiencia con la norma de «complementariedad» a nivel internacional.

Otra forma de reducir un excedente sería introducir un mecanismo de estabilidad del mercado. Hay dos tipos de mecanismos de control: basados en el precio o en la cantidad. El primero establece un límite máximo y/o mínimo en el precio de los derechos de emisión, el segundo un requisito de reducción mínimo y/o máximo en un periodo de tiempo determinado. Ambos pueden utilizarse para ajustar la oferta de derechos de emisión en circulación transfiriéndolos a una reserva. Este ajuste de la oferta puede ser temporal, lo que significa que los derechos de la reserva se liberan en una fase posterior, o permanente, lo que significa que se ajusta el límite y se cancelan los derechos de la reserva. Al cancelar los derechos de forma permanente, se aumenta la eficacia medioambiental de los sistemas de comercio de emisiones. En el caso de los sistemas de comercio de derechos de emisión de California, Referencia Borenstein y sus colegas (2019) demostraron que hay una probabilidad muy alta de que el precio se fije por el precio mínimo o el precio máximo. La probabilidad de que surja un precio entre el precio mínimo y el precio máximo es baja porque la curva de costes marginales de reducción en California no responde hacia reducciones mayores. En estos casos, debería prestarse mayor atención a la fijación del precio mínimo y del precio máximo en comparación con la fijación del límite de emisiones, lo que favorecería los sistemas híbridos de precio y cantidad. Si se cancelan los derechos de la reserva (como en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea) existe el riesgo potencial de que se produzca una profecía autocumplida: Las empresas invierten en medidas de mitigación previendo que los precios del carbono serán más altos en el futuro como resultado de la introducción de la reserva. Esto hace que disminuya la demanda de derechos de emisión y, por tanto, que aumente la transferencia de los excedentes de derechos a la reserva. Después de la cancelación permanente de los derechos de emisión, los precios de los derechos de emisión suben al aumentar la escasez. Por lo tanto, aunque la reserva de mercado funciona bien para evitar las bajadas de precios asociadas a un excedente, puede provocar subidas de precios más fuertes que sin el mecanismo.

Riesgo de sobrepasar el límite

El rebasamiento del límite se refiere a una situación en la que las emisiones reales agregadas de las entidades reguladas son superiores al límite establecido o al presupuesto de derechos de emisión. Entre las razones para sobrepasar el límite se encuentran las sanciones sin disposiciones de compensación, las lagunas en los procedimientos de insolvencia, las normas de verificación laxas, los precios máximos, la vinculación con sistemas débiles o la no permanencia al incluir los sumideros, ya que el CO2 secuestrado puede liberarse, por ejemplo, debido a un incendio. Algunas de esas razones están interrelacionadas y pueden ser el resultado de los grupos de presión para una normativa más débil.

Las diferentes razones para sobrepasar el límite también conllevan diferentes sanciones :

1)Si una empresa entrega menos derechos de emisión de los requeridos según su informe verificado, recibe una sanción por incumplimiento.

2)Si una empresa no informa de sus emisiones, la diferencia entre sus emisiones reales y los derechos de emisión requeridos puede no ser inmediatamente evidente. Sin embargo, si se detecta una infradeclaración, se imponen sanciones por violar los requisitos de notificación, así como por incumplimiento.

La probabilidad de que se sobrepase el límite depende no sólo del nivel sino también del tipo de sanción. En el caso de una tasa de sanción fija, es decir, una multa constante por cada derecho de emisión que falte, es más probable que se produzca un rebasamiento cuanto más cerca esté el nivel de sanción del precio de mercado de los derechos de emisión. Como las empresas incumplidoras pagan la multa sin tener que entregar los derechos de emisión que faltan, el resultado será un aumento de las emisiones en comparación con el tope. Una sanción de este tipo tendría un impacto similar al de un tope de precios (véase riesgos del sistema de comercio de emisiones).

Si la sanción se aplica como una disposición de compensación, que exige a las empresas que compensen sus déficits de permisos de acuerdo con una proporción determinada (por ejemplo, una proporción de 1:2 exigirá que se entreguen dos derechos de emisión en un período futuro por cada déficit de permisos), puede producirse un rebasamiento temporal, ya que se permite a las empresas tomar prestados derechos de emisión de períodos futuros. El rebasamiento no puede continuar indefinidamente, sino que suele limitarse a un periodo determinado antes de que las empresas pierdan su permiso de explotación. A diferencia de la tasa de penalización fija, el coste máximo del cumplimiento de la disposición de make-good depende de los precios futuros de los derechos de emisión. Así, una mayor incertidumbre sobre los precios futuros de los derechos de emisión aumentará la probabilidad de cumplimiento, ya que el nivel de la sanción será probablemente elevado.

Por último, puede aplicarse una combinación de los dos tipos de sanción, la llamada sanción mixta. Esto significaría que hay una sanción económica, pero, además, los derechos de emisión que faltan deben ser entregados en el futuro. Por lo tanto, el riesgo de rebasamiento está relacionado principalmente con las tasas de penalización financiera fijas sin disposiciones de compensación.

En caso de un procedimiento de insolvencia, a menudo no está claro quién debe entregar los derechos de emisión, lo que también puede llevar a sobrepasar el límite. La empresa insolvente puede, por ejemplo, haber vendido los derechos de emisión que le fueron asignados gratuitamente y, por lo tanto, puede no tener ya ningún derecho en el momento de entregarlos. Si estas situaciones no se regulan explícitamente haciendo que el administrador concursal sea quien entregue los derechos de emisión que faltan en nombre de la empresa insolvente, puede producirse un rebasamiento del límite.

Los sistemas de comercio de derechos de emisión que han establecido un límite de precios también rebasarán el límite de emisiones si se activa el límite de precios y se emiten derechos adicionales.

La vinculación con otro sistema de comercio de derechos de emisión con límite máximo importará todos los riesgos de ese otro sistema, o incluso de los sistemas vinculados a él. Esto incluye el riesgo de sobrepasar el tope, por ejemplo, en caso de que se apliquen sanciones más débiles en los sistemas vinculados. Además, la vinculación también dará lugar a riesgos relacionados con la pérdida de control sobre el diseño, el funcionamiento y la aplicación. Por ejemplo, una norma de seguimiento, notificación y verificación (MRV) inferior o una aplicación laxa en el otro sistema puede reducir la eficacia de ambos sistemas, ya que puede aumentar las emisiones y reducir los precios en comparación con la situación anterior a la vinculación. En la práctica, sin embargo, la vinculación de los mercados de carbono ha sido mucho más difícil de lo esperado, en parte debido a la insuficiente compatibilidad entre sus diseños.

Será más probable que se sobrepase el límite cuando los gases de efecto invernadero tengan un seguimiento, una notificación y una verificación más complejos o si se incluyen en el sistema sumideros biológicos como los bosques. Los bosques corren el riesgo de liberar el carbono secuestrado debido a tormentas, inundaciones, incendios o deforestación. Los bosques también requieren unas normas de seguimiento, notificación y verificación diferentes y conllevan una mayor incertidumbre debido a unos procesos naturales más complejos. En este contexto, también se plantea la cuestión de la definición de «bosque».

El rebasamiento del límite se producirá si la obligación de entregar derechos de emisión no corresponde a un sistema de uno por uno, sino que sigue un sistema progresivo en el que se entrega un derecho de emisión por dos toneladas de CO2.

Impacto en la eficiencia y la integridad medioambiental
Sobrepasar el límite tendrá un impacto principalmente en la integridad medioambiental del sistema, ya que habrá más emisiones de las previstas inicialmente. Como habrá menos demanda de derechos de emisión, el precio de éstos bajará. Es posible que haya que buscar un equilibrio entre la eficiencia y la integridad medioambiental, ya que el rebasamiento del límite puede ser más probable cuando se cubren más fuentes y se vinculan los sistemas. Al mismo tiempo, una cobertura más amplia, como la inclusión de fuentes de emisión más diversas, suele aumentar la eficiencia, ya que cuanto más heterogéneas sean las instalaciones cubiertas, mayor será la dispersión de costes de las opciones de reducción disponibles. Esto dará lugar a un mayor aumento de la eficiencia debido al comercio.

Ejemplos
La mayoría de los sistemas de comercio de derechos de emisión aplican un sistema de penalización mixto y, por lo tanto, requieren disposiciones de compensación, por lo que no se conocen los casos reales de superación del límite. Sólo el sistema coreano de comercio de derechos de emisión aplica únicamente una sanción económica.

Las insolvencias han aumentado en los últimos años desde que la pandemia de coronavirus ha afectado a la economía. La legislación actual, por ejemplo en Alemania, aún no aborda esta cuestión de forma adecuada y no está claro qué ocurrirá si las empresas no entregan suficientes derechos de emisión al declararse insolventes.

La vinculación de los sistemas de comercio de derechos de emisión sólo se ha aplicado hasta ahora cuando las normativas son casi idénticas. Por ejemplo, la vinculación entre los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea y de Suiza exigió que éstos adoptaran niveles de sanción similares, incluyendo una disposición de compensación.

Los sistemas de comercio de emisiones de Nueva Zelanda se vincularon con el mercado internacional de Kioto y, además, tenían un precio fijo al que se emitía un número ilimitado de unidades neozelandesas. La llamada obligación de entrega progresiva en los sistemas de comercio de emisiones de Nueva Zelanda, según la cual se entregaba una unidad por dos toneladas de emisiones (ya sea de Kioto o de unidades emitidas por Nueva Zelanda) se introdujo en 2009 y se eliminó gradualmente hasta enero de 2019. Es evidente que este enfoque hace más difícil cumplir un límite y conlleva el riesgo de sobrepasarlo si no se gestiona adecuadamente.

En la mayoría de los sistemas de comercio de emisiones, la cobertura de los gases de efecto invernadero se ha restringido a los gases sencillos de controlar, como el CO2. Los sumideros sólo se han incluido directamente en los sistemas de comercio de emisiones de Nueva Zelanda, o indirectamente -a través de compensaciones- en los sistemas de comercio de emisiones de California. Las fuentes que son más complejas de cuantificar, como las emisiones de N2O de los fertilizantes, se han incluido a nivel ascendente (por ejemplo, el minorista que vende el fertilizante) y no a nivel descendente (por ejemplo, la granja que utiliza el fertilizante), lo que facilita la presentación de informes y la verificación rigurosa. Sin embargo, en el mercado internacional del carbono, que se basa en inventarios nacionales y en el comercio de unidades de derechos asignados, se ha detectado una infradeclaración de fluorocarburos. Por ejemplo, el instituto de investigación suizo Empa descubrió que las instalaciones italianas emiten entre 10 y 20 veces más HFC-23 de lo que figura en los inventarios oficiales de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

Prevención, detección y aplicación
Como se ha explicado anteriormente, una sanción económica elevada combinada con una disposición de compensación es la mejor manera de reducir el riesgo de sobrepasar el límite. La sanción económica actúa como elemento disuasorio y, en caso de incumplimiento, los derechos de emisión que falten se entregarán al año siguiente. Una opción para los sistemas sin disposición de compensación sería que el gobierno utilizara el pago de la multa para comprar los derechos de emisión que faltan, cancelándolos después de la compra. En caso de insolvencia, es necesario contar con una legislación que garantice que el administrador concursal cumpla con la obligación de entregar los derechos de emisión requeridos y, en caso de incumplimiento, cumpla con la disposición de compensación.

El riesgo de vinculación con otros sistemas puede reducirse exigiendo normas similares en la fijación de los límites, el seguimiento, la presentación de informes y la verificación, o las sanciones, como se prevé en el acuerdo de vinculación entre la Unión Europea y los sistemas suizos de comercio de derechos de emisión. Sin embargo, esto no es suficiente: También es necesario un sistema de supervisión conjunto para abordar las cuestiones relacionadas con el fraude internacional (véase riesgo de fraude).

El riesgo de no permanencia en los proyectos de secuestro puede abordarse de diferentes maneras: En primer lugar, en caso de que se produzcan retrocesos, podría exigirse que las emisiones se compensen con derechos de emisión, como se hace en el sistema neozelandés para la silvicultura. En segundo lugar, podría exigirse un seguro para las compensaciones de los proyectos forestales. En tercer lugar, podría introducirse un fondo de amortiguación para hacer frente a posibles retrocesos. Por último, en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio, el riesgo se abordó emitiendo sólo créditos temporales, que debían ser sustituidos o renovados. Estos diferentes enfoques pueden combinarse.

El riesgo de fuga de CO2 puede abordarse cubriendo todas las áreas de tierra dentro de una jurisdicción y aplicando los datos por satélite para detectar las fugas.

Los datos por satélite se han utilizado para medir las emisiones nacionales de HFC y revelar discrepancias con los valores notificados. Por ejemplo, en el caso del HFC-134a, se descubrió que las emisiones eran un 79% más bajas en comparación con los totales del inventario oficial de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, mientras que las emisiones de otros HFC eran significativamente mayores que los valores comunicados. Por lo tanto, la aplicación de los datos de los satélites puede ser una forma de incluir otros gases de efecto invernadero en los sistemas de comercio de emisiones y de verificar la calidad de los informes (véase también riesgos del mercado de carbono) para reducir el riesgo de sobrepasar el límite.

Riesgo de crear incentivos perversos

El proceso de asignación es especialmente propenso a los esfuerzos de los grupos de presión, ya que tiene efectos distributivos y crea ganadores o perdedores. Existe, por tanto, un alto riesgo de que las normas aplicadas sirvan para maximizar la renta en lugar de ser justas o eficientes. (Véase más detalles en sistemas de comercio de emisiones). Hay dos opciones: O bien los derechos de emisión se asignan gratuitamente a las entidades reguladas u otros beneficiarios, lo que significa que éstos recibirán el valor respectivo, o bien se subastan y la autoridad recibe el valor como ingreso de la subasta. Esta última opción estaría en consonancia con el principio de «quien contamina paga» y tiene la ventaja de que trata por igual a los titulares y a los nuevos.

Revisor de hechos: Mix

Incentivos

Cuanto más bajo sea el límite, más ambiciosa sea la línea de base y menos compensaciones se permitan, más alto será el precio del carbono, lo que conduce a un mayor incentivo para los cambios de comportamiento hacia la reducción de las emisiones (véanse riesgos del sistema de comercio de emisiones; para la adicionalidad adecuada y la determinación de la línea de base en los sistemas de línea de base y crédito, véanse riesgos del mercado de bonos de carbono; y para la fase de comercio, véase en particular riesgo de manipulación del mercado). El precio también puede verse influido si un participante posee poder de mercado, lo que significa que puede influir en el precio del carbono de forma unilateral. En un mercado reducido, con una oferta insuficiente de derechos de emisión, las transacciones son poco frecuentes o inexistentes y el riesgo de poder de mercado es mayor. Estas cuestiones se abordan en la parte sobre la manipulación del mercado durante la fase de comercio.

Sobre el comercio y los mercados de carbono, además, puede verse también:

Recursos

Véase También

Mercados, Medio Ambiente

Funcionamiento del Mercado de Carbono

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Funcionamiento del Mercado de Carbono

Los mercados de carbono son sistemas de comercio en los que se venden y compran créditos de carbono. Un crédito de carbono comercializable equivale a una tonelada de dióxido de carbono o a la cantidad equivalente de otro gas de efecto invernadero que se haya reducido, secuestrado o evitado.

Los mercados de carbono se componen de instrumentos basados en el mercado que ponen precio a las emisiones de gases de efecto invernadero, promoviendo así una mitigación eficaz del cambio climático. Existen dos enfoques diferentes que conducen a la creación de mercados de carbono: los regímenes de comercio de derechos de emisión con permisos de emisión comercializables (derechos de emisión) y los mecanismos de acreditación que permiten la emisión y el comercio de créditos de carbono.

Los regímenes de comercio de derechos de emisión fijan un techo reglamentario o «tope» a las emisiones de gases de efecto invernadero a través de un sistema de tope y comercio, como el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (EU-ETS) y, en Estados Unidos, el mercado de carbono de California. Estos regímenes pueden introducirse a varios niveles (internacional, nacional, subnacional) y, dependiendo de su diseño, pueden abarcar tanto a las empresas como a los gobiernos.

Los mercados voluntarios de carbono funcionan (véase más detalles) al margen, pero en paralelo, del mercado de cumplimiento. Este mercado ofrece a las empresas, a las ONG y a los particulares la posibilidad de compensar las emisiones de forma voluntaria mediante la compra de créditos de carbono, sin que se destinen a fines de cumplimiento.

Revisor de hechos: Wostrentur

Cómo Funciona el Mercado de Carbono

Asignación inicial de derechos de emisión

Que se produzca o no una manipulación del mercado (véase más detalles) mediante el ejercicio del poder de mercado depende de la asignación inicial de derechos de emisión. En condiciones de competencia perfecta, todas las empresas del mercado del carbono son tomadoras de precios, y el precio del carbono es igual a los costes marginales de reducción de todas ellas, independientemente del mecanismo de asignación. Esto es diferente en un mercado con competencia imperfecta: Si la empresa dominante es una vendedora neta de derechos de emisión, fijará el precio por encima del coste marginal de reducción, aumentando la demanda al reducir menos que en condiciones de competencia perfecta. Por el contrario, si la empresa dominante es una compradora neta, intentará disminuir el precio de los derechos de emisión y abatir en exceso respecto al nivel de reducción competitivo. El efecto sobre el precio del mercado es mucho más fuerte si la empresa dominante es una vendedora neta porque la capacidad de la empresa compradora neta para manipular el precio a la baja está limitada por su obligación de cumplir con su obligación de cumplimiento. La cantidad global de reducciones de emisiones no se ve afectada en ninguno de estos casos (suponiendo que el seguimiento, la notificación y la verificación funcionen), pero la eficiencia se reduce porque el precio de equilibrio no se corresponde con el coste marginal de reducción.

Prevención, detección y aplicación de la ley en el mercado de bonos de carbono

Desde el principio se han exigido auditores privados independientes para validar la documentación del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Al menos en los primeros años del Mecanismo para un Desarrollo Limpio, estas EOD fueron incapaces de descubrir casos de manipulación. Los reguladores del Mecanismo de Desarrollo Limpio se dieron cuenta de ello después de que las críticas a las actividades no adicionales aumentaran a partir de 2007. (Véase más sobre sus riesgos) Tras varias suspensiones de las EOD a finales de 2008 y principios de 2009 debido a la falta de competencia de su personal de validación y verificación, a la insuficiencia de pruebas de que realmente realizaban revisiones técnicas independientes y al incumplimiento de los procedimientos de revisión o auditoría interna para garantizar una calidad suficiente, la proporción de proyectos que no fueron validados aumentó significativamente. Esto demuestra que las auditorías independientes pueden funcionar si los reguladores ejercen una supervisión suficiente. En su evaluación empírica de la manipulación a la baja de las TIR, Chen y sus colegas (2021) descubrieron que el problema ha disminuido significativamente desde 2008. Además, es menor en el caso de las EDE afiliadas a una de las cuatro grandes empresas de contabilidad que se enfrentan a un mayor riesgo de daño a la reputación. Como ya se ha comentado, los incentivos para que las EOD informen de las manipulaciones podrían aumentar aún más si fueran contratadas por los reguladores y no por los promotores de la actividad.

Abuso

Los reguladores son conscientes desde hace tiempo de los riesgos del abuso de la línea de base y de la adicionalidad (véase más detalles) y han aplicado diferentes enfoques para abordarlos. En el marco de los mecanismos de Kioto, el Mecanismo de Desarrollo Limpio y la AC, así como de las normas voluntarias del mercado de carbono Gold Standard y Verra, es obligatoria la validación de la documentación de los proyectos por parte de auditores externos. Esta validación tiene como objetivo proporcionar una auditoría independiente y descubrir los casos en los que se manipulan los datos utilizados para argumentar la adicionalidad. Los auditores deben estar acreditados ante los reguladores para garantizar que su calidad es suficiente. Sin embargo, el hecho de que los validadores tengan interés en ser contratados de nuevo por los promotores del proyecto/programa genera un desincentivo para comprobar la documentación con demasiado cuidado. Si un validador rechaza una validación, es menos probable que el desarrollador del programa lo contrate en el futuro. Este desincentivo es especialmente fuerte si el desarrollo del proyecto corre a cargo de empresas altamente especializadas, como fue el caso del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Un desincentivo similar se aplica a la verificación de las reducciones de emisiones logradas por los proyectos, especialmente si las verificaciones son frecuentes. Estos desincentivos podrían eliminarse mediante la asignación aleatoria de validadores y verificadores a los proyectos por parte de los reguladores. Este enfoque requeriría la definición de una escala de honorarios común para la validación y la verificación con el fin de evitar honorarios excesivos. El Plan de Reducción de Gases de Efecto Invernadero (GGAS) de Nueva Gales del Sur, que funcionó de 2003 a 2012, siguió este enfoque, exigiendo que la autoridad reguladora fuera el cliente de los verificadores y validadores externos.

Evaluación basada en principios de los marcos reguladores de los mercados de carbono

¿Cómo podemos evaluar las opciones de diseño de los mercados de carbono de forma sistemática y objetiva? Los mercados de carbono se crean a través de procesos políticos para alcanzar los objetivos de la política climática. Por esta razón, deben cumplir con los principios legales, económicos y medioambientales (véase más sobre tales principios) generalmente asociados a los instrumentos políticos, o más específicamente relacionados con la creación y el funcionamiento de un mercado. En otros lugares de esta plataforma digital, nos basamos en esos principios para evaluar los posibles abusos y los riesgos más amplios para la integridad medioambiental y la eficiencia económica que pueden surgir en el diseño y la aplicación de los sistemas de línea de base y de crédito y de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos, así como en las actividades de comercio relacionadas, para debatir el rendimiento de los marcos reguladores utilizados en los mercados existentes, y para recopilar lecciones para mitigar esos riesgos y prevenir los abusos.

Los principios son parte integrante de la mayoría de los sistemas jurídicos y se consideran necesarios para su funcionamiento, sin que estén necesariamente recogidos en la ley escrita. Su normatividad puede derivarse de la práctica y la costumbre jurídica de larga data o de los requisitos aceptados de equidad y justicia. A veces, sin embargo, los principios jurídicos también se recogen expresamente en los instrumentos de los tratados, en el derecho estatutario o incluso en las constituciones.

Aunque la existencia de principios jurídicamente relevantes apenas se discute, su función y definición exactas siguen siendo objeto de un continuo debate jurisprudencial. En general, se reconoce que su alcance jurídico es general y abstracto. Se aplican a un conjunto amplio e indeterminado de actores y situaciones que pueden incluir circunstancias o transacciones futuras y aún desconocidas.

Riesgos relacionados con la rigurosidad del tope

Los sistemas de comercio de emisiones neozelandeses funcionaban sin un tope nacional y permitían un uso ilimitado de las unidades de Kioto. Con el tiempo, se acumuló un exceso de oferta de unidades internacionales de Kioto, como las Reducciones Certificadas de Emisiones y las Unidades de Reducción de Emisiones. Sus precios empezaron a caer en 2011, lo que provocó un descenso de los precios de las unidades neozelandesas. El fuerte descenso de los precios redujo los incentivos para las reducciones nacionales.

El riesgo de un excedente debido a la inclusión de compensaciones puede reducirse introduciendo un límite cuantitativo para las compensaciones. Esto también debe aplicarse y hacerse cumplir adecuadamente para que funcione bien, como ha ilustrado la experiencia con la norma de «complementariedad» a nivel internacional.

Después de la cancelación permanente de los derechos de emisión, los precios de los derechos de emisión suben al aumentar la escasez. Por lo tanto, aunque la reserva de mercado funciona bien para evitar las bajadas de precios asociadas a un excedente, puede provocar subidas de precios más fuertes que sin el mecanismo.

La vinculación con otro sistema de comercio de derechos de emisión con límite máximo importará todos los riesgos de ese otro sistema, o incluso de los sistemas vinculados a él. Esto incluye el riesgo de sobrepasar el tope, por ejemplo, en caso de que se apliquen sanciones más débiles en los sistemas vinculados. Además, la vinculación también dará lugar a riesgos relacionados con la pérdida de control sobre el diseño, el funcionamiento y la aplicación.

Mejora de los acuerdos de gobernanza de los mercados de carbono

Entonces, ¿Cómo se puede hacer que los acuerdos de gobernanza para los mercados de carbono sean más sólidos frente a las lagunas, los abusos e incluso el crimen organizado?

Un aspecto crucial es la transparencia. La transparencia es vital para el funcionamiento adecuado de todos los tipos de mercados de carbono, incluida la fase de comercialización, y para reducir el riesgo de corrupción.

En el pasado, los datos suficientes, actualizados y fiables sobre las tendencias de las emisiones de los distintos sectores e industrias, y sobre los puntos de referencia de las emisiones de tecnologías específicas, eran cruciales dentro de los mercados individuales para fijar un límite estricto y establecer líneas de base creíbles. En particular, es importante que las oficinas de estadística proporcionen datos fiables sobre las emisiones pasadas y la producción para permitir una serie de evaluaciones independientes sobre las tendencias futuras y los escenarios de referencia. Esto debería ser más fácil en el futuro.

Mercados de carbono en el mundo

A nivel mundial (véase más detalles), el Protocolo de Kioto de 1997 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) introdujo tres mecanismos de flexibilidad basados en el mercado: el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL), la Aplicación Conjunta (AC) y la EW (IET). El Mecanismo de Desarrollo Limpio es un sistema de base y crédito que financia proyectos de reducción de emisiones en países sin objetivos de reducción de emisiones según el Protocolo de Kioto (los llamados países no incluidos en el Anexo I). Las Reducciones Certificadas de Emisiones (RCE) generadas por estos proyectos pueden ser utilizadas por los países con objetivos bajo el Protocolo de Kioto (países del Anexo B) para su propio cumplimiento. La AC es un mecanismo similar de línea de base y crédito, que funciona en los países del Anexo B. Las unidades que genera se llaman Unidades de Reducción de Emisiones (URE). Hay dos formas de AC: la vía 2, que está sujeta a la supervisión internacional, y la vía 1, que no lo está. El comercio internacional de emisiones permite a los países del Anexo B intercambiar entre sí las Unidades de Asignación de Derechos de Emisión (UDA) no utilizadas del Protocolo de Kioto.

Revisor de hechos: Carter

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Mercado Internacional de Carbono

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Mercado Internacional de Carbono

Mercados de carbono en el mundo y coherencia

Mercados de carbono en el mundo

En la actualidad, existen al menos 29 sistemas de comercio de derechos de emisión y 27 sistemas de línea de base y créditos en todo el mundo, que abarcan jurisdicciones internacionales, supranacionales, nacionales y subnacionales (Banco Mundial, 2021).

A nivel mundial, el Protocolo de Kioto de 1997 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) introdujo tres mecanismos de flexibilidad basados en el mercado: el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL), la Aplicación Conjunta (AC) y la EW (IET). El Mecanismo de Desarrollo Limpio es un sistema de base y crédito que financia proyectos de reducción de emisiones en países sin objetivos de reducción de emisiones según el Protocolo de Kioto (los llamados países no incluidos en el Anexo I). Las Reducciones Certificadas de Emisiones (RCE) generadas por estos proyectos pueden ser utilizadas por los países con objetivos bajo el Protocolo de Kioto (países del Anexo B) para su propio cumplimiento. La AC es un mecanismo similar de línea de base y crédito, que funciona en los países del Anexo B. Las unidades que genera se llaman Unidades de Reducción de Emisiones (URE). Hay dos formas de AC: la vía 2, que está sujeta a la supervisión internacional, y la vía 1, que no lo está. El comercio internacional de emisiones permite a los países del Anexo B intercambiar entre sí las Unidades de Asignación de Derechos de Emisión (UDA) no utilizadas del Protocolo de Kioto.

En virtud de su artículo 6, el Acuerdo de París de 2015 especifica la puesta en marcha de mecanismos similares basados en el mercado, con reglas detalladas acordadas por la COP26 en 2021. La cooperación bilateral directa en virtud del artículo 6.2 permite, por ejemplo, la vinculación de los sistemas de comercio de emisiones nacionales, subnacionales y supranacionales, así como el comercio de los llamados Resultados de Mitigación Transferidos Internacionalmente (ITMO, por sus siglas en inglés) de forma comparable al Comercio Internacional de Emisiones y a los proyectos de la Vía 1 de la AC. Un Mecanismo del Artículo 6.4 supervisado multilateralmente será un sistema de base y crédito similar al Mecanismo de Desarrollo Limpio y a la Vía 2 de la AC. Además, en 2016, la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) estableció un mecanismo piloto de línea de base y crédito conocido como Esquema de Compensación y Reducción de Carbono para la Aviación Internacional (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation). El Esquema de Compensación y Reducción de Carbono para la Aviación Internacional, que comenzó a funcionar en 2021, tiene como objetivo incentivar el crecimiento neutro en carbono del sector de la aviación internacional.

A nivel supranacional, el sistema de comercio de emisiones de la Unión Europea es el mayor sistema de comercio de emisiones actualmente en vigor. Abarca las instalaciones de los sectores de generación de electricidad y calor, de la industria de uso intensivo de energía y de la aviación comercial de los 27 Estados miembros de la Unión Europea, así como de Islandia, Liechtenstein y Noruega. Ha establecido límites de emisiones para más de 11.000 instalaciones y compañías aéreas, cubriendo alrededor del 40% de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE.

Hasta ahora, funcionan ocho sistemas de comercio de derechos de emisión a nivel nacional, y se están planificando más. A nivel subnacional, varias jurisdicciones canadienses, chinas, japonesas y estadounidenses han implantado o están planeando sistemas de comercio de emisiones. Además, varias de estas jurisdicciones han puesto en marcha sistemas de base y crédito para suministrar compensaciones a sus sistemas de comercio de emisiones (ICAP, 2021; Banco Mundial, 2021).

Este texto no pretende ser exhaustivo y abarcar todos los mercados de carbono, sino que se centra en los principales mercados de cumplimiento. Tampoco ofrece una descripción exhaustiva de los procesos políticos que han conducido a la evolución (y mejora) de los mercados de carbono a lo largo del tiempo. Su objetivo es más bien centrarse en los riesgos que rodean el diseño de los mercados de carbono y en las soluciones que se han ideado para hacer frente a esos riesgos. Por tanto, en lugar de ofrecer estudios de casos completos de mercados de carbono individuales, los utilizamos para extraer lecciones de los distintos aspectos del diseño de los mercados de carbono.

Cómo hacer que los mercados de carbono sean coherentes con un mundo neto cero

Además de las cuestiones aún no resueltas del todo sobre el artículo 6 y los mercados voluntarios de carbono, hay muchas cuestiones abiertas sobre cómo hacer que los mercados de carbono sean compatibles con un mundo neto cero. El artículo 4 del Acuerdo de París establece «que es necesario un equilibrio entre las emisiones antropogénicas por las fuentes y la absorción por los sumideros de gases de efecto invernadero en la segunda mitad de este siglo» para «alcanzar el objetivo de temperatura a largo plazo». Para alcanzar los objetivos netos o la neutralidad de los gases de efecto invernadero en 2050, el IPCC (2018) y la AIE (2021) hacen referencia a inversiones sustanciales en la captura y el almacenamiento de carbono (CAC) y la eliminación de dióxido de carbono (RDC) para compensar los gases de efecto invernadero difíciles de reducir procedentes de la agricultura, los procesos industriales y la aviación. El IPCC también prevé la eliminación de dióxido de carbono para los excesos de emisiones que, de otro modo, llevarían al planeta más allá de los presupuestos de carbono coherentes con un objetivo de temperatura de 1,5°C. Sobre la supervisión de los requisitos del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático de 2015, véase aquí.

Los sistemas de base y crédito se enfrentan a retos específicos en un mundo de cero emisiones: ¿Cuál es, por ejemplo, el enfoque adecuado para establecer la línea de base para la reducción de emisiones? Garantizar que la línea de base esté en consonancia con la consecución del objetivo de temperatura a largo plazo del Acuerdo de París y con las estrategias de desarrollo y bajas emisiones a largo plazo de los países receptores o los compromisos de neutralidad de carbono requiere nuevos y audaces enfoques. Las líneas de base definidas en términos de intensidad (volumen de gases de efecto invernadero por unidad de producción de un bien o servicio), como ha sido la norma en los actuales mecanismos de línea de base y créditos, crean el problema de que aunque la intensidad de las emisiones disminuya sustancialmente, y se asignen créditos por esa reducción, las emisiones globales disminuyen mucho menos o incluso pueden aumentar porque los niveles de producción aumentan.

Hasta ahora, se ha argumentado que este enfoque es importante para abordar la «demanda reprimida» de bienes y servicios en los países pobres. Por esta razón, hay que permitir que se siga aplicando un enfoque de intensidad de las emisiones. Sin embargo, debe combinarse con un «coeficiente de ambición» que garantice que, en el momento en que las emisiones deban llegar a cero neto, cualquier línea de base para las actividades de reducción de emisiones también llegue a cero. El enfoque más sencillo para ese coeficiente de ambición es definir una trayectoria de emisiones desde el nivel de emisiones actual hasta las emisiones cero en una «fecha neta cero» adecuada para cada país anfitrión de un mecanismo de línea de base y crédito. La aplicación del principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas, significa que la fecha neta cero para los países industrializados sería bastante próxima, probablemente en la década de 2030. Para los países menos desarrollados (PMA), la fecha de cero neto sería, por supuesto, mucho más tarde, quizás alrededor de 2070. En cada momento, el coeficiente de ambición sería igual al porcentaje de las emisiones actuales alcanzado para ese año específico en la trayectoria descendente, llegando a cero en el año de cero neto.

En el contexto del artículo 6.2 (véase la información relativa a los desafíos para los mercados internacionales de carbono en el marco del Acuerdo de París), los clubes compradores podrían decidir el nivel apropiado del coeficiente de ambición, mientras que para el artículo 6.4, esta decisión podría ser tomada por su Consejo de Supervisión. Los coeficientes de ambición no pueden manipularse abiertamente; obviamente, el proceso de fijación del año cero neto es vulnerable a la corrupción. Como se ha sugerido anteriormente, un enfoque transparente reduciría este riesgo.

Tratar con los países cuyas emisiones se desvían cada vez más de la trayectoria compatible con la ambición sería un reto, ya que las emisiones continúan, mientras que las reducciones de emisiones relacionadas no pueden crear más créditos. Esto genera un fuerte problema de incentivos. Nombrarles y avergonzarles probablemente no será suficiente para encaminar a estos países.

La situación es diferente si evaluamos qué cambios son necesarios en los sistemas de tope y comercio. Para entender lo que se comercia en un mundo con cero emisiones netas, primero examinamos las opciones tecnológicas y biológicas para lograr emisiones negativas. La literatura clasifica las opciones de eliminación y las compara con los enfoques actuales de reducción de emisiones, mostrando cómo han sido cubiertos por los mercados de carbono hasta ahora. Esto nos permite comprender los tipos de incentivos que ya existen y los que aún deben desarrollarse. Los sistemas de captación y comercio dan a las plantas industriales o a las centrales eléctricas de combustibles fósiles un incentivo para invertir en CAC, ya que permiten a las empresas comprar menos derechos de emisión de CO2 e incluso vender derechos si han recibido una asignación gratuita. Sin embargo, esto sólo conduciría a emisiones negativas si el combustible quemado es biogénico; de lo contrario, sólo conducirá a cero emisiones.

Como los sumideros naturales de CO2 debidos a la forestación y la reforestación o a la retención en el suelo no suelen estar contemplados en los sistemas de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos -excepto en Nueva Zelanda-, pueden incluirse en los sistemas de compensación. Estas opciones de eliminación de dióxido de carbono consisten en tomar el CO2 de la atmósfera y fijarlo en carbón vegetal (biochar) o almacenarlo en la vegetación o en el suelo. Estos sumideros naturales son relativamente baratos y existe una amplia experiencia en su tratamiento. Sin embargo, este tipo de almacenamiento es de corta duración, y existe un alto riesgo de reversión cuando los incendios forestales u otros acontecimientos liberan el CO2 de nuevo a la atmósfera. Hay que tener en cuenta este riesgo a la hora de diseñar un mercado de compensación con eliminación natural de carbono.

Los sistemas de base y crédito también pueden incentivar las inversiones en tecnologías de eliminación que permitan capturar el CO2 directamente de la atmósfera y almacenarlo en instalaciones adecuadas bajo tierra. Este proceso se denomina captura y almacenamiento directo de carbono en el aire (DACCS). Para lograr la permanencia, el CO2 capturado puede disolverse en agua que se bombea a la roca basáltica. En unos dos años, el CO2 se mineraliza en los poros del basalto y, por tanto, se almacena de forma muy segura. También se pueden conseguir emisiones negativas utilizando biomasa para la producción de energía -metano verde- y almacenando posteriormente las emisiones de CO2 en un proceso denominado «bioenergía con CAC» (BECCS). Un riesgo de la BECCS que tendría que ser abordado por el mercado de compensaciones es la probabilidad de que aumenten las emisiones cuando la producción de biomasa conlleva una tala adicional de bosques.

Los seguros y los topes son opciones para abordar los riesgos de reversión y fuga en los sistemas de línea de base y crédito (véase riesgos del sistema de comercio de emisiones).

Para la eliminación de gases de efecto invernadero, las metodologías de referencia podrían seguir aplicando los enfoques actuales hasta que los países adopten objetivos «netos negativos» que impliquen alcanzar una cantidad específica de eliminación de gases de efecto invernadero. Una vez introducidos los objetivos negativos, un nuevo enfoque podría consistir en que las actividades de eliminación sólo sean elegibles para las transferencias de resultados de mitigación transferidas internacionalmente una vez que se haya alcanzado el objetivo de eliminación nacional. Sin embargo, esto llevaría a fuertes oscilaciones en la elegibilidad a lo largo del tiempo. Una alternativa sería definir una línea de base negativa con una intensidad de eliminación coherente con la consecución del objetivo global de eliminación dentro del periodo de contribución determinada a nivel nacional correspondiente. Este enfoque generaría un mejor incentivo para seguir participando en el mercado. Si la eliminación adquiere un papel mayor, o incluso un monopolio, en los mercados internacionales de carbono, las cuestiones relacionadas con el fraude en el control, la notificación y la verificación de los lugares de almacenamiento adquirirán una gran relevancia.

La mayoría de las tecnologías de eliminación de dióxido de carbono requieren CAC. Dado que no todos los países disponen de emplazamientos de almacenamiento adecuados y que los residentes suelen reaccionar con resistencia si el CO2 se almacena en su puerta, es probable que el almacenamiento dé lugar a algunas transferencias internacionales en las que el CO2 capturado se almacene en alta mar y en antiguos yacimientos de gas y petróleo, lugares en los que también se dispone ya de la infraestructura y los conocimientos técnicos necesarios. Sin embargo, la transferencia de CO2 a lugares lejanos conlleva largas rutas de transporte, y las fugas de CO2 pueden ser un riesgo en el camino, que habría que abordar.

Si la captura, el transporte y el almacenamiento están cubiertos por un sistema de tope y comercio, habría que entregar los derechos de emisión que cubran cualquier fuga, como se hace en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea con CAC y en el sistema de Nueva Zelanda con fuga o reversión en la forestación y reforestación.

La captura directa en el aire con uso, los productos de madera cosechada, así como la captura y uso de carbono (CCU) son otras tecnologías que podrían ayudar, al menos temporalmente, a trasladar las emisiones al futuro. Sin embargo, estas opciones no pueden reducir, evitar o eliminar las emisiones de forma permanente. Por lo tanto, es necesario aplicar un método de contabilidad diferente.

Si los mercados de carbono integran la CAC y las unidades de eliminación, el mercado determinará qué tecnología se desplegará. En cuanto las opciones clásicas de reducción, incluido el hidrógeno verde, sean más caras que la compra de unidades de eliminación de DACCS y BECCS (que funcionan como tecnologías de respaldo), serán sustituidas. Se utilizarán primero las tecnologías más baratas. Como resultado, surgirá un precio de mercado. Éste debe ser lo suficientemente alto como para financiar las tecnologías de emisiones negativas.

Dado que la eliminación del dióxido de carbono requerirá precios elevados del carbono y que la asignación gratuita de derechos de emisión no es posible en un mundo con cero emisiones netas, los mecanismos de ajuste en la frontera del carbono (CBAM) pueden ayudar a reducir el impacto en la competencia. Los mercados de carbono podrían integrarse en estos mecanismos; por ejemplo, podría concederse una exención del pago de la tasa CBAM mediante la entrega de un crédito de eliminación o reducción.

Hay una serie de cuestiones abiertas con respecto a los mercados de carbono en el marco de un objetivo neto cero:

¿Cómo se compatibilizan los actuales esquemas de los mercados de carbono con la eliminación de dióxido de carbono, ya que las plantas de biomasa, por ejemplo, no suelen estar cubiertas por los sistemas de tope y comercio? ¿Habrá un mercado separado para las unidades de eliminación de emisiones o se integrarán los mercados, y aplicarán restricciones cualitativas y cuantitativas? ¿Cuál será la cuota de eliminación de dióxido de carbono y de reducción de emisiones en la consecución de los objetivos de cero neto si hay mercados separados? ¿A quién se adjudicará la unidad de eliminación y cómo se dividirá el valor entre el captador, el transporte y el proveedor de almacenamiento? ¿Cómo pueden abordarse y reflejarse adecuadamente los riesgos colaterales, como los conflictos por la tierra, la seguridad alimentaria, la pérdida de biodiversidad y los beneficios colaterales, como la mejora de la biodiversidad?

Todas estas son preguntas a las que habrá que dar respuesta en futuras investigaciones sobre los mercados de carbono.

Revisor de hechos: Federic

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Riesgos del Mercado de Carbono

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Riesgos transversales

Además de los riesgos asociados a los mecanismos de base y crédito o a los sistemas de tope y comercio (véase riesgos del mercado de bonos de carbono y riesgos del sistema de comercio de emisiones), también existen riesgos que se aplican a ambos tipos de mecanismos de mercado. Estos se explican en las siguientes subsecciones y en riesgo de manipulación del mercado y riesgo de fraude.

Riesgos de seguimiento, notificación y verificación

El MRV (es decir, el seguimiento, la notificación y la verificación) se refiere a las normas y procesos que deben existir para garantizar un seguimiento transparente y preciso de las emisiones y las reducciones de emisiones en el ámbito de un mercado de carbono. Incluyen el seguimiento regular de las emisiones en cada instalación regulada en base a un plan y una metodología de seguimiento aprobados, la presentación de informes de emisiones y la verificación de estos informes por un auditor independiente.

Seguimiento En primer lugar, debe establecerse qué fuentes de emisiones van a ser objeto de seguimiento, incluso fijando un umbral de tamaño mínimo para las fuentes cubiertas. Esto suele hacerse en un plan de seguimiento. Como muestra un caso reciente de una planta química en Suiza, una fuente de emisión puede omitirse fácilmente. En segundo lugar, el plan debe incluir un método de seguimiento, como la medición continua y/o el cálculo de las emisiones. El método elegido determinará la frecuencia de los informes y los requisitos de verificación. Los métodos de cálculo suelen diferenciarse por niveles, en los que los requisitos de calidad y precisión más altos se aplican a las fuentes más grandes y los requisitos más bajos a las más pequeñas. Sin embargo, puede haber un equilibrio entre un método muy preciso y la posibilidad de abusar de esta metodología. Por ejemplo, los factores de emisión estandarizados no son muy precisos, pero son más fáciles de verificar y ofrecen una oportunidad relativamente limitada de hacer trampas. En cambio, si se determina in situ el contenido de carbono de los combustibles, que es más preciso, el método de muestreo puede manipularse para obtener resultados más favorables. Existen informes anecdóticos de los primeros años de los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea sobre la toma de esas muestras sólo en pilas de carbón con un bajo contenido de carbono. Por ello, los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea exigen ahora un plan de muestreo.

Presentación de informes Muchos sistemas de comercio de emisiones se basan en el autocontrol y la autoinformación. Sin embargo, para garantizar la calidad de la información notificada, a menudo se requiere una inspección de los datos. Se han establecido sistemas electrónicos para gestionar la notificación y permitir una fácil comparación y análisis estadístico (ECA, 2015). Sin embargo, en los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, los estados miembros han implementado sus sistemas de seguimiento, notificación y verificación a diferentes niveles jurisdiccionales. Algunos implican a las autoridades regionales y/o locales, y también hay diferencias en la forma de hacer cumplir los informes (TCE, 2015).

Verificación La verificación suele encargarse a auditores o verificadores privados, lo que plantea la cuestión de su fiabilidad. Por ello, suele ser necesario inspeccionar a los verificadores o establecer un organismo de acreditación. En muchos sistemas de comercio de emisiones, las empresas pueden seleccionar su propio verificador. Dado que la verificación es un servicio recurrente para esas empresas, existe un conflicto de intereses para los verificadores (véase también mercado de creditos o bonos de carbono). En los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea, faltan normas para documentar los resultados de la verificación y faltan procesos sobre cómo resolver los problemas identificados. Tampoco se ha armonizado la probabilidad de que el regulador realice comprobaciones al azar entre los estados miembros de la Unión Europea.

Impacto en la eficiencia y la integridad medioambiental
Unas normas laxas de seguimiento, notificación y verificación afectarán directamente a la integridad medioambiental de un sistema de comercio de derechos de emisión porque generan un incentivo para disminuir las emisiones en menor medida de lo requerido (con la expectativa de que no se detectará el déficit). El gas de efecto invernadero real en la atmósfera aumentará entonces más de lo que se declara. Además, unas normas de seguimiento, notificación y verificación poco estrictas afectarán a la eficacia del mercado, ya que la infradeclaración resultante de unas normas de seguimiento, notificación y verificación menos rigurosas reducirá la demanda de derechos de emisión de las empresas reguladas. Esto, a su vez, conducirá a un precio de los derechos de emisión más bajo en comparación con una situación de notificación correcta. El incentivo para no notificar las emisiones es especialmente alto cuando los precios de los derechos de emisión son elevados porque las empresas compararán los costes de oportunidad de comprar derechos de emisión adicionales con la probabilidad de ser detectadas y la sanción que tendrán que pagar por no notificar e incumplir.

Ejemplos
Si las normas de seguimiento, notificación y verificación son laxas, existe el riesgo de que una tonelada de CO2e notificada no sea igual a una tonelada real, por ejemplo, si el informe se basa en datos erróneos. Para garantizar la confianza en el mercado del carbono y asegurar que los derechos de emisión puedan comercializarse como una mercancía fungible -es decir, intercambiable-, es crucial contar con un sistema fiable de seguimiento, notificación y verificación. Como ha demostrado la experiencia con los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, el seguimiento, la notificación y la verificación deben iniciarse lo antes posible, ya que las empresas necesitan tiempo para establecer el proceso y adquirir el equipo necesario.

Prevención, detección y aplicación de la ley
En general, la probabilidad de que se detecte una infracción y la sanción por incumplimiento son los parámetros clave para garantizar tanto el cumplimiento como la notificación correcta. Sin embargo, aumentar la probabilidad de detección (por ejemplo, mediante un mayor número de inspecciones sobre el terreno) también aumenta los costes administrativos. Esto sugiere que, en teoría, el mejor enfoque debería implicar un número mínimo de inspecciones pero una sanción elevada en caso de incumplimiento.

Muchos sistemas de comercio de derechos de emisión han implantado un sistema de seguimiento de dos niveles en el que la empresa autodeclara las emisiones, un verificador independiente comprueba el informe y una autoridad comprueba al verificador. Como muestra el ejemplo del GGAS de Nueva Gales del Sur, y como se mencionó en el texto sobre el mercado de creditos o bonos de carbono en relación con el papel de los verificadores en los sistemas de línea de base y crédito, la veracidad de los informes depende de la imparcialidad de los verificadores y de que se les incentive a detectar las infracciones.

Riesgo de doble contabilidad

Se puede definir el doble recuento como la contabilización de la misma reducción [o eliminación] de emisiones más de una vez para alcanzar los objetivos de mitigación del clima. Si no se evita el doble recuento, las emisiones de gases de efecto invernadero son mayores que las declaradas por los participantes en el mercado del carbono. Por esta razón, evitar el doble recuento es clave para garantizar la integridad medioambiental de los mercados de carbono a todos los niveles. Al mismo tiempo, evitar la doble contabilidad es necesario para mantener la confianza de los participantes en el mercado en cuanto al valor de las unidades que están adquiriendo.

El doble recuento puede producirse tanto en los sistemas de base y crédito como en los de tope y comercio, y en diferentes etapas del ciclo del mercado:

  • La doble emisión se produce cuando se emite más de un derecho de emisión o crédito de unidad para la misma emisión o reducción de emisiones. La doble emisión es más probable cuando existe un mercado de carbono fragmentado. Si hay dos o más sistemas cuyos registros no están conectados, es posible que emitan unidades por la misma reducción.
  • La doble reclamación se produce cuando la misma reducción de emisiones se contabiliza dos veces para alcanzar los compromisos de mitigación, por ejemplo, para el propio compromiso climático de un país, al tiempo que se vende como compensación en el mercado internacional de carbono. La doble reclamación también puede producirse de forma indirecta, por ejemplo, cuando un país se compromete a reducir la deforestación y al mismo tiempo vende créditos de un proyecto de estufas eficientes (cuyo efecto es también reducir la deforestación). Otra fuente potencial de doble reclamación son las diferencias en la contabilización de las emisiones indirectas, como las procedentes del consumo de electricidad. Los sistemas de línea de base y crédito tienden a conceder créditos de reducción a las entidades que llevan a cabo las reducciones de emisiones, por ejemplo, a través de medidas de eficiencia energética, aunque la reducción real tenga lugar en la fase previa durante la generación de electricidad. El doble cómputo se produce si las reducciones se contabilizan tanto en sentido descendente, mediante la concesión de créditos, como en sentido ascendente, mediante la reducción del número de derechos de emisión que deben entregarse.
  • El doble uso significa que el mismo derecho de emisión o crédito se utiliza más de una vez para lograr una promesa de mitigación, ya sea en el mismo o en diferentes países. Esto puede ocurrir cuando se transfiere una unidad a otro registro sin que se cancele en el original, por ejemplo, cuando se vinculan dos sistemas de comercio de emisiones.

Un último tipo de doble contabilidad se produce cuando los proyectos de reducción de emisiones se utilizan tanto dentro de un mercado de carbono como en el marco de la financiación climática proporcionada para apoyar los esfuerzos de mitigación de los países en desarrollo.

Ejemplos
Dado que, hasta ahora, ha habido pocos vínculos entre los mercados de carbono existentes, los ejemplos de doble contabilidad en la vida real son todavía escasos.

Un caso mencionado en la bibliografía se refiere al doble uso de las Reducciones Certificadas de Emisiones de los proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio en 2009 y 2010, lo que fue posible debido a las lagunas del mercado de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea, que ya se han solucionado (INTERPOL, 2013). En este caso, las empresas húngaras habían entregado 2 millones de Reducciones Certificadas de Emisiones al gobierno para compensar sus emisiones. Previendo que superaría su objetivo del Protocolo de Kioto, el gobierno húngaro decidió revenderlas, lo que se le permitió hacer. Lo que no estaba permitido era su reutilización dentro de la UE. En concreto, los créditos se vendieron a una empresa húngara, se revendieron a una empresa comercializadora británica y de ahí a una empresa de Hong Kong, que los puso a la venta en una bolsa de carbono europea. Los compradores finales desconocían que los créditos ya habían sido utilizados en Europa. Una vez que la bolsa de carbono lo descubrió, suspendió el comercio, consiguiendo aislar los créditos reciclados y facilitando su recompra (INTERPOL, 2013).

Se espera que los casos de doble contabilidad aumenten en el futuro. La cuestión se está debatiendo en el contexto del artículo 6 del Acuerdo de París (véase mercados internacionales de carbono en el marco del Acuerdo de París), pero también puede ocurrir en otros mercados de carbono. Por ejemplo, el doble recuento es posible en el contexto del Sistema de Compensación y Reducción de Carbono para la Aviación Internacional (CORSIA) de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) si un país anfitrión de un proyecto de compensación utilizado dentro del Sistema de Compensación y Reducción de Carbono para la Aviación Internacional también cuenta esas reducciones para su propio objetivo de Contribución Determinada a Nivel Nacional.

Prevención, detección y aplicación
Los ejemplos del Sistema de Compensación y Reducción de Emisiones de Carbono para la Aviación Internacional y del Mecanismo de Desarrollo Limpio mencionados anteriormente ponen de manifiesto que, para evitar el doble cómputo, los acuerdos de gobernanza entre las autoridades de varios niveles de gobierno o de diferentes jurisdicciones deben ser compatibles. Dicha compatibilidad puede lograrse mediante la coordinación de políticas: en el caso del Acuerdo de París y de la OACI, ninguno puede «imponer» sus normas al otro; sus respectivas partes deben acordar normas compatibles entre sí. La compatibilidad también puede lograrse mediante la emulación de políticas, cuando una autoridad decide adoptar la solución aplicada por la otra.

El ejemplo del Mecanismo de Desarrollo Limpio también subraya la importancia de una sólida supervisión de las transferencias de unidades entre intercambios en diferentes jurisdicciones y bajo diferentes reglas del mercado del carbono. Dado que las unidades del mercado de carbono son activos intangibles, su trazabilidad a lo largo de la cadena de mercado es más difícil que la de las mercancías físicas. Por lo tanto, una supervisión normativa más estricta y coherente entre las jurisdicciones con registros compatibles y registros de transacciones es de vital importancia para evitar la doble contabilidad (INTERPOL, 2013.

Dentro de los mercados de carbono previstos en el Acuerdo de París, la solución propuesta para evitar la doble reclamación son los llamados ajustes correspondientes: Cada vez que se transfiere una unidad a un país o sistema diferente, es necesario deducirla del propio objetivo de la Contribución Determinada a Nivel Nacional del país que la transfiere, que, por tanto, se vuelve más ambicioso. Sobre la supervisión de los requisitos del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático de 2015, véase aquí.

Aunque la idea de los ajustes correspondientes está generalmente aceptada en las negociaciones posteriores a París, todavía se discute si deben aplicarse a las reducciones de emisiones que quedan fuera del ámbito de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional de los países (por ejemplo, en el caso de los países en desarrollo con Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional sin cobertura de toda la economía), y si deben aplicarse también al mecanismo de mercado previsto en el artículo 6.4. Si no se contabilizan las reducciones fuera del ámbito de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional, esto puede generar un incentivo perverso para establecer Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional más laxas o reducidas para poder vender más unidades a nivel internacional.

Por estas razones, los ajustes correspondientes deberían ser aplicables a todas las transferencias en el marco del Acuerdo de París, ya sea dentro o fuera del ámbito de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional, y ya sea a los países o a otras entidades como el Sistema de Compensación y Reducción de Carbono para la Aviación Internacional. Además, deberían ser aplicables a todos los mecanismos. Por último, las métricas comunes de las emisiones de gases de efecto invernadero deberían ser aplicables en todos estos sistemas. Un país con un objetivo de Contribución Determinada a Nivel Nacional que no esté expresado en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, tendría, por tanto, que traducirlo a la métrica común antes de poder participar en el mercado de carbono.

Las regulaciones europeas anteriores para evitar el doble recuento de las Unidades de Reducción de Emisiones de los proyectos de AC en el marco del Protocolo de Kioto y de los EUA en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea introdujeron una forma de ajuste correspondiente que puede informar el diseño de los mecanismos de mercado en el marco del Acuerdo de París. (Véase la información relativa a los desafíos para los mercados internacionales de carbono en el marco del Acuerdo de París)

Riesgo de Manipulación del Mercado de Carbono

La manipulación del mercado es una forma de abuso del mercado en la que los participantes en el mismo influyen en la evolución del mercado para obtener un beneficio personal, haciendo que el precio de los derechos de emisión o de los créditos se infle o desinfle artificialmente. Esto puede lograrse mediante un comportamiento manipulador en el mercado, como transacciones falsas o engañosas, posicionamiento de precios o difusión de información falsa. El riesgo de manipulación del mercado (véase más detalles) puede surgir cuando los participantes individuales en el mercado explotan las asimetrías de información, incluso dentro de un mercado por lo demás competitivo, o mediante el ejercicio del poder de mercado. Una empresa dominante que posee una cuota de mercado significativamente mayor que la de sus competidores tiene el poder de restringir (ampliar) la producción del mercado, lo que da lugar a precios por encima (por debajo) del nivel eficiente, generando así una riqueza real positiva sin riesgo.

Riesgos de Fraude en el Mercado de Carbono

El valor a menudo elevado y la naturaleza electrónica de las unidades de emisión, así como la arquitectura del sistema de comercio, hacen que los mercados al contado de carbono sean especialmente propensos a las actividades fraudulentas. Entre los factores que pueden afectar a la aparición de fraudes y pérdidas se encuentran las características de diseño de un sistema, la coherencia de su marco legal y su aplicabilidad administrativa y las medidas de supervisión. Las regulaciones estrictas que pueden prevenir y detectar el fraude y hacer cumplir eficazmente las normas del mercado son más fáciles de conseguir en los mercados nacionales de carbono, donde el comercio se rige por una sola jurisdicción. El riesgo de fraude (véase más detalles) es especialmente predominante cuando el alcance del mercado de carbono no es congruente con sus niveles de gobernanza y supervisión.

Riesgos de Corrupción en el Mercado de Carbono

La corrupción puede afectar tanto a los sistemas de tope y comercio como a los de base y crédito. Los sistemas de tope y comercio son especialmente propensos a la corrupción (véase más sobrs sus riesgos en general) en la fase de elaboración de la normativa o cuando el comercio se realiza a nivel gubernamental. Sin embargo, también hay procesos específicos en los que el riesgo de corrupción es especialmente alto. Para ocultar la infradeclaración o para evitar sanciones, las empresas pueden corromper a los verificadores o a los funcionarios del gobierno ofreciéndoles sobornos.

Revisor de hechos: Jennifer

Información Adicional

Sobre el comercio y los mercados de carbono puede verse también:

Recursos

Véase También

Mercados, Medio Ambiente

Sistemas de Comercio de Emisiones

por

Sistemas de Comercio de Emisiones

Sistemas de tope y comercio

Los actividades comerciales de tope y comercio suelen ser diseñados por una autoridad central, cuyos reguladores eligen entre diferentes opciones de diseño al crear dichos actividades comerciales. Por lo tanto, las decisiones de diseño centralizadas que se toman en el establecimiento de tales sistemas desempeñan un papel mucho más importante en la creación de riesgos o distorsiones para la eficiencia y la eficacia del comercio. Por el contrario, en los sistemas de base y crédito las normas específicas de los proyectos son más importantes, y el cabildeo está más descentralizado y centrado en los proyectos individuales. Para reflejar esta diferencia fundamental, esta sección aborda la cuestión desde un ángulo diferente, centrándose en los riesgos de diseño y en el importante esfuerzo de los grupos de presión a los que se exponen los responsables políticos en el proceso de aprobación de la legislación sobre límites máximos y comercio. Las estrategias de los grupos de presión difieren en función de si van a ser probables ganadores o perdedores del sistema.

Así:

  • En primer lugar, los grupos de presión -principalmente de las empresas que se espera que sean perdedoras independientemente del diseño específico- pueden tratar de impedir la promulgación del proyecto de ley por completo. Los grupos de presión redujeron la probabilidad de promulgación del proyecto de ley Waxman-Markey en 13 puntos porcentuales porque las empresas perdedoras pudieron ejercer presión con mayor eficacia que las ganadoras. Curiosamente, las potenciales ganadoras del proyecto de ley gastaron más en general en grupos de presión, pero puede que estuvieran menos organizadas o fueran menos capaces de reunir información.
  • En segundo lugar, si no se puede evitar la introducción de un sistema de tope y comercio como tal, las empresas presionarán para que se adopte un enfoque voluntario, para que se reduzca la cobertura o para que se ofrezcan opciones de exclusión, lo que podría permitirles quedar exentas de la legislación.
  • En tercer lugar, si esta estrategia no tiene éxito y se implanta el sistema, presionarán a favor de opciones de diseño más específicas que pueden aumentar diferentes riesgos, incluidos los riesgos de sobreasignación, de acabar con un excedente o de sobrepasar el límite (véase más adelante). Así, el primer esfuerzo de los grupos de presión sería acabar con un tope generoso y cercano al statu quo.
  • En cuarto lugar, si no hay ninguna posibilidad de evitar que se introduzca un sistema de tope y comercio o de hacerlo ineficaz, los grupos de presión intentarán mantener los costes lo más bajos posible o incluso obtener rentas adicionales apuntando a diferentes características de diseño. Los elementos de diseño a los que se apunta de este modo son los que proporcionan flexibilidad al tope, como la vinculación con las actividades comerciales de crédito o las posibilidades de banca y préstamo; las normas de asignación que maximizarán su renta, como el grandparenting; las normas laxas de seguimiento, notificación y verificación, que pueden reducir el número de derechos de emisión que se entregan; y bajos índices de detección y penalización en caso de incumplimiento (esta plataforma digital ofrece información sobre cómo la industria europea de gran consumo energético decidió que no podría impedir la introducción de una reserva de estabilidad del comercio y, por lo tanto, decidió luchar por otras opciones de reforma que les compensaran las pérdidas de competitividad). Una vez más, los grupos de presión pueden influir en el diseño del sistema de tal manera que se produzcan incentivos perversos y asignaciones injustas, o que aumente el riesgo de trampas.

Por supuesto, el proceso político no es lineal. Una vez introducidas, las políticas no permanecen estáticas, sino que pueden ser reformadas, sustituidas o derogadas. Esto es especialmente cierto en un ámbito político tan novedoso como las actividades comerciales de carbono. El ejemplo de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea demuestra que los sucesivos esfuerzos de reforma pueden mejorar el diseño del comercio y superar la influencia pasada de los grupos de presión. Wettestad et al (2016), por ejemplo, han analizado las condiciones que hicieron posible las importantes reformas estructurales de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea en 2015, destacando el papel de los cambios políticos internos en Estados miembros clave (Alemania), de la inserción de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea en un paquete más amplio sobre el clima y la energía que permitió una negociación más integradora y pagos secundarios, y de las posiciones más unificadas entre los Estados miembros y dentro de las principales instituciones de la Unión Europea sobre la necesidad de la reforma. Por otro lado, el ejemplo del fallido sistema australiano de comercio de emisiones en 2014 muestra que la influencia de la industria puede ser tan fuerte que un comercio de carbono puede ser derogado si se percibe que impone costes inaceptables a la industria, aunque incluya una compensación significativa para los sectores dependientes de los combustibles fósiles.

En varios lugares de esta plataforma online se evalúan los diferentes riesgos con más detalle, empezando por el riesgo relacionado con el tope, seguido de los riesgos relacionados con las características específicas del diseño.

Riesgos relacionados con la rigurosidad del tope

La sobreasignación se produce ex ante, cuando se asignan más derechos de emisión de los necesarios, como en forma de aire caliente. Un excedente puede acumularse durante la fase de comercio (por ejemplo, debido a recesiones económicas imprevistas, a reducciones resultantes de políticas superpuestas como las subvenciones a las energías renovables, o a una gran oferta de compensaciones baratas procedentes de sistemas vinculados), pero también puede ser el resultado de una sobreasignación inicial. Véase más detalles en riesgos del sistema de comercio de emisiones.

Riesgo de sobrepasar el límite

El rebasamiento del límite se refiere a una situación en la que las emisiones reales agregadas de las entidades reguladas son superiores al límite establecido o al presupuesto de derechos de emisión. Entre las razones para sobrepasar el límite se encuentran las sanciones sin disposiciones de compensación, las lagunas en los procedimientos de insolvencia, las normas de verificación laxas, los precios máximos, la vinculación con sistemas débiles o la no permanencia al incluir los sumideros, ya que el CO2 secuestrado puede liberarse, por ejemplo, debido a un incendio. Véase más en riesgos del sistema de comercio de emisiones.

Riesgo de crear incentivos perversos

El proceso de asignación es especialmente propenso a los esfuerzos de los grupos de presión, ya que tiene efectos distributivos y crea ganadores o perdedores. Existe, por tanto, un alto riesgo de que las normas aplicadas sirvan para maximizar la renta en lugar de ser justas o eficientes. Hay dos opciones: O bien los derechos de emisión se asignan gratuitamente a las entidades reguladas u otros beneficiarios, lo que significa que éstos recibirán el valor respectivo, o bien se subastan y la autoridad recibe el valor como ingreso de la subasta. Esta última opción estaría en consonancia con el principio de «quien contamina paga» y tiene la ventaja de que trata por igual a los titulares y a los nuevos. Por lo tanto, la subasta debería ser la opción preferida. Sin embargo, la asignación gratuita es políticamente más fácil de aplicar porque las empresas sólo soportan el coste de la reducción pero no el de sus emisiones, lo que significa que tienen más dinero para invertir en oportunidades de reducción. Además, a los titulares les gusta el hecho de que puede crear barreras para los nuevos participantes en el comercio. Uno de los muchos efectos negativos de la asignación gratuita es el hecho de que las empresas pueden no darse cuenta de que los derechos asignados gratuitamente tienen un valor (el llamado coste de oportunidad) porque pueden venderse a un precio en el comercio.

Existen dos métodos principales de asignación gratuita, pero son posibles muchas otras combinaciones: El grandparenting se basa en las emisiones históricas de una empresa, mientras que el benchmarking utiliza una tasa basada en las instalaciones o tecnologías más eficientes dentro de una industria regulada. Ambos métodos pueden crear incentivos perversos para la reducción de las emisiones si las disposiciones permiten la actualización de la asignación en función de los cambios en la actividad de producción o en la capacidad de las instalaciones. Además, si en el marco de la evaluación comparativa con actualización basada en la producción, las empresas no son conscientes del coste de oportunidad de mantener los derechos de emisión, es posible que no se den cuenta de las opciones de reducción baratas que les permitirían vender los derechos con un beneficio neto. Esto no es eficiente, ya que hace que los participantes en el comercio renuncien a operaciones que serían más ventajosas.

Dado que la asignación se utiliza a menudo para compensar el coste adicional de la reducción de emisiones o de la compra de derechos de emisión, o para ayudar a garantizar la competitividad entre las empresas nacionales y extranjeras, existe un claro equilibrio entre la eficiencia y la competitividad. El uso de los ingresos procedentes de las multas también puede crear incentivos perversos, especialmente para las empresas estatales.

Impacto en la eficiencia y la integridad medioambiental

Desde un punto de vista económico, la integridad medioambiental de un sistema no se ve afectada por el método de asignación mientras el tope permanezca inalterado. Sin embargo, como se ha explicado anteriormente, la asignación gratuita puede reducir el incentivo para reducir, por lo que se desplaza la necesidad de reducción a otros sectores o a instalaciones sin asignación gratuita, lo que tiene un impacto negativo en la eficiencia.

A diferencia de la teoría económica tradicional, la eficiencia también parece verse afectada cuando la asignación de una instalación individual es superior o inferior a sus emisiones (empresas largas o cortas). La investigación ha demostrado que los compradores netos (es decir, las empresas que no tienen suficientes derechos de emisión iniciales para cubrir sus emisiones) tienden a ser más activos en el comercio del carbono que los vendedores netos: Es probable que las empresas con más emisiones que su asignación gratuita sean activas para evitar una sanción por incumplimiento (que en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea es más alta que el precio de comercio) y, además, para evitar tener que compensar los derechos de emisión que faltan. Los vendedores netos pueden acaparar derechos de emisión en lugar de venderlos porque no se enfrentarán a esa presión. Cuando no participan activamente en el comercio, el precio de los derechos de emisión aumenta porque hay menos derechos disponibles, lo que reduce la eficiencia.

Por último, si la asignación gratuita también incluye la actualización, esto puede crear un incentivo perverso para aumentar las emisiones o la producción con el fin de aumentar el nivel de referencia para la futura asignación gratuita. Una vez más, el precio de los derechos de emisión no reflejará el verdadero coste de reducción, lo que afectará a la eficiencia. La subasta, por otro lado, obligará a los participantes en el comercio a revelar su disposición a pagar por los derechos de emisión, haciendo que el precio de la subasta sea eficiente.

Ejemplos

Esfuerzo de los grupos de presión y búsqueda de rentas en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea
Hay pruebas de que en los primeros años de los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea se produjeron importantes esfuerzos de presión para aumentar la renta de la asignación primaria. Como ya se ha explicado, en las dos primeras fases los Estados miembros de la Unión Europea eran los encargados de elaborar los Planes Nacionales de Asignación, que debían ser aprobados por la Comisión de la Unión Europea. Algunos estudios demuestran que fueron especialmente las empresas de los sectores del acero y el cemento las que tuvieron un exceso de asignaciones y que el nivel de exceso de asignaciones fue un factor determinante para saber qué empresas se convertirían en potenciales «ganadoras» o «perdedoras». Hay pruebas anecdóticas que apoyan la afirmación de que ArcelorMittal, uno de los principales productores de acero del mundo, tenía una estrategia de presión especialmente sofisticada. En Luxemburgo, por ejemplo, la fórmula de asignación del Plan Nacional de Asignación 2005-2007 incluía un factor de proyección destinado a tener en cuenta el cambio en la utilización de la capacidad debido a las condiciones económicas de 2005-2007. ArcelorMittal había acordado con el gobierno luxemburgués introducir en la fórmula un valor de previsión de crecimiento anual del 4%, aunque otros estudios preveían un crecimiento de sólo el 1,6%. Esto redujo la necesidad de la empresa de comprar o trasladar los excedentes de derechos de emisión de otros centros y aumentó sus ingresos por la venta de excedentes.

Presionar para obtener beneficios inesperados
Los beneficios imprevistos son otro ejemplo de éxito de los grupos de presión. Las empresas pueden generar un beneficio trasladando los costes de oportunidad a los consumidores a través de precios más altos, aunque los derechos de emisión se hayan asignado de forma gratuita. Con el abono, las empresas pueden disminuir su producción para minimizar su responsabilidad, lo que conduce a un aumento de los precios de los productos. Con los precios más altos de los productos, los beneficios aumentan y pueden prolongar la vida útil de los activos con alto contenido de carbono y dar lugar a costes más elevados de reducción de emisiones en comparación con una situación en la que los derechos se subastaran. En las Fases 1 y 2, la gran proporción de asignación gratuita dio lugar a un alto nivel de beneficios inesperados para los productores de electricidad y otros sectores industriales. Como se ha descrito anteriormente, pudieron trasladar los costes nominales de los derechos de emisión -que habían recibido gratuitamente- a sus consumidores. Según las conclusiones empíricas y de los modelos, por ejemplo, las tasas de traspaso de los costes de CO2 variaron entre el 60% y el 100% en las actividades comerciales eléctricos mayoristas de Alemania y los Países Bajos en 2005-2006. Esto dio lugar a importantes transferencias de riqueza de los consumidores a los productores, estimadas en unos 13.000 millones de euros al año para la fase 1.

Incentivos perversos y distorsiones debidas a las reglas de asignación
Objetivos climáticos basados en la intensidad: En los sistemas piloto chinos de Shenzhen y Hubei, los objetivos climáticos basados en la intensidad se utilizaron para reducir el riesgo de suboferta o sobreoferta. Hasta cierto punto, este mecanismo subvencionaba las emisiones adicionales, lo que daba lugar a unos requisitos de reducción marginal bajos, al tiempo que reducía la asignación cuando se mejoraba la eficiencia, con lo que se reducía el incentivo para la inversión en bajas emisiones de carbono.

Actualización entre fases: En una decena de Estados miembros de la Unión Europea, la asignación recibida en la fase 2 estaba en función de las emisiones de 2005, lo que suponía un incentivo perverso para reducir las emisiones en 2005 con el fin de recibir más permisos en la fase 2.

Acción temprana: Si se utiliza el grandparenting para la asignación, no hay incentivos para que las empresas inviertan en la reducción de emisiones, ya que esto reduciría la cantidad que se les asignará. A nivel internacional, si las normas del artículo 6 del Acuerdo de París
(véase la información relativa a los desafíos para las actividades comerciales internacionales de carbono en el marco del Acuerdo de París) especifican que sólo las actividades fuera del ámbito de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional pueden comercializarse a nivel internacional para evitar la doble contabilidad, existe un incentivo perverso para mantener el ámbito de la Contribución Determinada a Nivel Nacional estrecho con el fin de vender más unidades a nivel internacional.

Reglas para los nuevos entrantes y para el cierre: Si los nuevos entrantes no reciben asignaciones gratuitas, y esto coincide con la retirada de las asignaciones a las «instalaciones que cesan», la eficiencia se ve afectada, ya que esto crea incentivos perversos para mantener las plantas ineficientes en funcionamiento. Las empresas que desean entrar en un sector pueden estar en desventaja porque no reciben asignaciones gratuitas. La menor competencia derivada de esta barrera de entrada retrasará las decisiones de reducción de emisiones de las empresas ya establecidas, que optarán en cambio por aumentar las emisiones al poder absorber el aumento adicional de los costes. La barrera de entrada también puede impedir que las empresas con nuevas tecnologías de bajas emisiones entren en el comercio. Además, la asignación gratuita a los nuevos participantes basada en puntos de referencia sobre la capacidad instalada, como se hizo en las fases 1 y 2 de los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea por parte de varios Estados miembros, conduce a incentivos perversos para construir nuevas instalaciones sobredimensionadas, como las calderas (como se experimentó en Dinamarca).

Asignación basada en la producción: En los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea, los derechos de emisión se asignan en función de los valores de referencia multiplicados por la producción de las instalaciones de los sectores clasificados como en riesgo de fuga, y la producción se actualiza periódicamente. La asignación basada en la producción reduce el coste marginal de producción en comparación con otros mecanismos de asignación (que actúa como una subvención indirecta) y dará lugar a una transmisión imperfecta de los costes de los derechos de emisión a los consumidores. Esto socava el incentivo para que los consumidores cambien su comportamiento consumiendo menos productos intensivos en emisiones o eligiendo alternativas menos intensivas en emisiones. Esta forma de asignación se utiliza para reducir el riesgo de fuga de carbono que se produce cuando la producción o la capacidad productiva se transfiere fuera del área del sistema de tope y comercio. Dado que la transferencia reduce las emisiones en la jurisdicción sometida a los sistemas de comercio de derechos de emisión mientras aumenta las emisiones fuera de ella, no se produce una disminución de las emisiones a nivel global.

Puntos de referencia específicos de la tecnología: Si se aplican puntos de referencia específicos de la tecnología al sector eléctrico, como en los sistemas coreanos y chinos de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos, se reducirán los incentivos para las inversiones con bajas emisiones de carbono porque los puntos de referencia que se aplican a las fuentes de generación con menos emisiones de carbono suelen ser más estrictos. Esto crea un incentivo perverso para mantener, en lugar de sustituir, a los generadores intensivos en emisiones.

Ajustes de asignación a posteriori: El sistema piloto mexicano de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos prevé un ajuste de asignación a posteriori, que puede alterar la oferta de derechos de emisión si no se aplica estrictamente de acuerdo con los niveles máximos preestablecidos. Además, disminuye el incentivo para reducir la producción.

Compensación por el aumento de los costes de la electricidad
En los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, el incentivo para invertir en mejoras de la eficiencia energética también se ha visto mermado debido a las compensaciones que se conceden a las empresas que hacen un uso intensivo de la energía y que se consideran en riesgo de fuga de carbono. Cuando las empresas no se preocupan por los costes de la electricidad debido a la compensación que reciben, los precios de las emisiones y de los derechos de emisión seguirán siendo más altos de lo que sería óptimo. En los países (por ejemplo, Alemania) en los que esta compensación se elimina claramente con el tiempo y en los que se utilizan puntos de referencia basados en datos recientes para calcular los niveles de compensación, estas distorsiones se reducen. Sin embargo, la compensación del precio de la electricidad también desempeña un papel importante en la reducción del riesgo de fuga. Por lo tanto, existe un equilibrio entre la protección contra las fugas y las pérdidas de eficiencia.

Una regla similar se aplica en los sistemas coreanos de comercio de derechos de emisión, en los que los productores reciben una compensación por los costes netos de los derechos, lo que supone un incentivo para invertir en opciones de reducción más caras y, por tanto, aumenta el precio de los derechos.

Incentivo perverso relacionado con el incumplimiento
Este ejemplo se basa en un sistema de certificados blancos en Nueva Gales del Sur (NSW), Australia, aunque este tipo de incentivo perverso y fallo de gobernanza también puede darse en un sistema de comercio de emisiones de carbono. En primer lugar, es importante tener en cuenta que los ingresos procedentes de las multas se absorben en el presupuesto del gobierno general de Nueva Gales del Sur.

La tasa de incumplimiento de algunos minoristas fue sorprendentemente alta, y los pagos de sanciones alcanzaron un máximo en 2010 de unos 7 millones de dólares australianos; curiosamente, los minoristas con mayor incumplimiento eran ambos propiedad del gobierno de Nueva Gales del Sur. Además, las normas del sistema permitían a los minoristas trasladar la penalización a los consumidores de electricidad. En lugar de invertir en eficiencia energética, los minoristas propiedad del gobierno parecen haberse alegrado de pagar una penalización que no sólo aumentó el presupuesto general de Nueva Gales del Sur, sino que se trasladó a los consumidores.

Prevención, detección y aplicación de la ley

Una solución para evitar muchos de los incentivos perversos mencionados anteriormente sería sustituir la asignación gratuita por la subasta, como en la RGGI de Estados Unidos. Si se implementa la subasta completa, las empresas no ejercerán presión para obtener favores de asignación específicos, ni se producirán beneficios inesperados.

Para evitar las distorsiones derivadas de los mecanismos de compensación, deben suprimirse. En su lugar, puede ser necesario un mecanismo de ajuste en frontera para reducir el riesgo de fugas.

El riesgo de incentivos perversos para las empresas estatales podría eliminarse destinando los ingresos procedentes de las multas a medidas de reducción. Por ejemplo, en lugar de alimentar el presupuesto general del gobierno, las multas podrían ir a una cuenta separada, como unfondo de tecnología climática.

Revisor de hechos: Jennifer

Incentivos

Cuanto más bajo sea el límite, más ambiciosa sea la línea de base y menos compensaciones se permitan, más alto será el precio del carbono, lo que conduce a un mayor incentivo para los cambios de comportamiento hacia la reducción de las emisiones (véanse riesgos del sistema de comercio de emisiones; para la adicionalidad adecuada y la determinación de la línea de base en los sistemas de línea de base y crédito, véanse riesgos del mercado de bonos de carbono; y para la fase de comercio, véase en particular riesgo de manipulación del mercado). El precio también puede verse influido si un participante posee poder de mercado, lo que significa que puede influir en el precio del carbono de forma unilateral. En un mercado reducido, con una oferta insuficiente de derechos de emisión, las transacciones son poco frecuentes o inexistentes y el riesgo de poder de mercado es mayor. Estas cuestiones se abordan en la parte sobre la manipulación del mercado durante la fase de comercio.

Sobre el comercio y los mercados de carbono, además, puede verse también:

Recursos

Véase También

Mercados, Medio Ambiente

Riesgos del Sistema de Comercio de Emisiones

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Riesgos del Sistema de Comercio de Emisiones

Riesgos del Sistema de Comercio de Emisiones

Riesgos relacionados con la rigurosidad del tope

La sobreasignación se produce ex ante, cuando se asignan más derechos de emisión de los necesarios, como en forma de aire caliente. Un excedente puede acumularse durante la fase de comercio (por ejemplo, debido a recesiones económicas imprevistas, a reducciones resultantes de políticas superpuestas como las subvenciones a las energías renovables, o a una gran oferta de compensaciones baratas procedentes de sistemas vinculados), pero también puede ser el resultado de una sobreasignación inicial.

En la práctica, un superávit o una sobreasignación en un sistema de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos dan lugar a la misma situación, es decir, que la oferta de derechos de emisión supera la demanda.

Impacto en la eficiencia económica y la integridad medioambiental
La sobreasignación y la acumulación de excedentes afectan directamente a la eficacia de un sistema de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos, ya que conducen a un precio de comercio muy bajo o incluso nulo. Esto cuestionará la introducción y la eficacia de los sistemas de comercio de emisiones como tales, ya que el incentivo para reducir realmente las emisiones será bajo o inexistente. Los precios bajos pueden entonces llevar a los reguladores a intervenir y reducir el excedente. Hasta ahora, la mayoría de los sistemas de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos en la vida real han sufrido una sobreasignación (véanse los ejemplos siguientes). En teoría, también existe el riesgo de fijar un objetivo demasiado ambicioso con un tope demasiado estricto. Esto, a su vez, llevaría a una situación en la que los precios del carbono fueran muy elevados y las entidades reguladas no pudieran cumplirlos, enfrentándose a sanciones así como a un impacto negativo en la competitividad. Esto podría provocar fugas, lo que pondría a los políticos bajo presión para ajustar el tope. Sin embargo, estas situaciones no se han observado hasta ahora en la realidad.

La eficiencia global se ve afectada por la sobreasignación, ya que es probable que los reguladores no hayan sido eficientes a la hora de asignar las reducciones para los sectores económicos cubiertos por los sistemas de comercio de emisiones y para los que no lo están. En teoría, la fijación del límite debería tener en cuenta el coste de la reducción de las emisiones en cada uno de esos dos grupos. El grupo con costes más elevados recibiría una asignación más generosa y el otro un tope más estricto. Si hay una sobreasignación en un grupo, es muy probable que se requieran mayores reducciones en el otro grupo, lo que reduce la eficiencia.

En el caso de un superávit, esto significaría que los costes de reducción fueron sobreestimados y/o el potencial técnico de reducción subestimado, lo que también puede dar lugar a una asignación ineficiente entre los dos grupos.

Un cierto excedente puede no ser problemático, ya que las empresas reguladas pueden querer protegerse contra futuros aumentos de precios que podrían estar respaldados por los derechos de emisión excedentes. Sin embargo, si el volumen excedente de derechos de emisión no utilizados aumenta más allá de la demanda de cobertura de los participantes (por ejemplo, las empresas eléctricas que compran futuros de derechos de emisión para reducir el riesgo del precio del carbono para sus ventas de electricidad), varios autores argumentaron que los especuladores pueden entrar en el comercio exigiendo altos rendimientos, lo que dará lugar a precios de derechos de emisión muy descontados en relación con los precios futuros esperados. Esto podría dar lugar a decisiones de inversión ineficientes por parte de los participantes en el comercio que utilicen el precio descontado como referencia para las decisiones de inversión.

Ejemplos
El riesgo de sobreasignación puede explicarse con tres ejemplos del ámbito internacional:

En primer lugar, las experiencias del primer periodo de compromiso del Protocolo de Kioto, de 2008 a 2012, muestran que, debido a la no ratificación del Protocolo de Kioto por parte de Estados Unidos y a los generosos objetivos para la mayoría de las economías en transición, el comercio internacional del carbono se sobreasignó desde el principio. Aunque los países del Anexo I con compromisos de Kioto habían declarado que se abstendrían de comprar aire caliente y pusieron en marcha los llamados Planes de Inversión Verde (GIS, por sus siglas en inglés), la participación de las empresas y la posibilidad de comprar Unidades de Reducción de Emisiones de los proyectos de AC en los países en transición permitieron la importación de aire caliente en el comercio de cumplimiento de Kioto. Esto redujo la eficacia medioambiental del Protocolo, ya que por cada Unidad de Reducción de Emisiones que blanqueaba aire caliente, el comprador emitía una tonelada adicional de gases de efecto invernadero.

En segundo lugar, la afluencia global de Unidades de Reducción de Emisiones de aire caliente podría haber sido manejable, ya que el Protocolo de Kioto limitó el uso de compensaciones por parte de los países del Anexo I a través de su llamada regla de suplementariedad, que exige que estos mecanismos «sean complementarios a las acciones nacionales» (Art. 6.1 d, Art. 12.3 b, Art. 17), y que establece que las unidades de Kioto sólo pueden utilizarse para el cumplimiento de parte de los compromisos de los países del Anexo I. Sin embargo, dado que durante las negociaciones del Protocolo de Kioto no se pudo llegar a un acuerdo sobre la aplicación cuantitativa de la suplementariedad, no se impuso ninguna limitación al uso de las unidades de derechos de emisión asignados, las reducciones de emisiones certificadas y las unidades de reducción de emisiones en la evaluación del cumplimiento del primer periodo de compromiso.

La Unión Europea sí especificó un límite para los estados miembros a la hora de establecer el límite para el sector de los sistemas de comercio de emisiones, y los estados miembros de la Unión Europea parecen utilizar menos Unidades de Reducción de Emisiones o Reducciones Certificadas de Emisiones en comparación con Nueva Zelanda. El amplio uso de las Unidades de Reducción de Emisiones por parte de Nueva Zelanda (NZ) puede explicarse por el hecho de que las empresas reguladas por el ETS de Nueva Zelanda no estaban sujetas a ninguna restricción cuantitativa sobre el uso de las Reducciones Certificadas de Emisiones, las Unidades de Reducción de Emisiones y las UDA para su cumplimiento antes del 31 de mayo de 2015, cuando se detuvo la entrega de unidades de Kioto. Dado el elevado volumen de unidades de Kioto que entregaban las entidades neozelandesas para su cumplimiento, el país estaba utilizando esas unidades para su propio cumplimiento. En cualquier caso, parece que Nueva Zelanda se esforzó menos a nivel interno y permitió que se comprara a otros países una elevada proporción de unidades de Kioto de calidad dudosa, violando así la norma de complementariedad prevista originalmente. Sin embargo, como no hubo una aplicación estricta de esta norma, esto no tuvo consecuencias (la bibliografía muestra los objetivos de Kioto de los países del Anexo I para el primer periodo de compromiso y su uso de los distintos tipos de unidades de emisión de Kioto para su cumplimiento).

En tercer lugar, la sobreasignación también se produjo cuando los países que no ratificaron el segundo periodo de compromiso (2013-2020) del Protocolo de Kioto (por ejemplo, Japón y Nueva Zelanda) no cancelaron directamente las unidades restantes en las cuentas de sus Partes y empresas. Esto ha llevado a una situación en la que la demanda de unidades de esos países ha cesado, pero la oferta de unidades sobrantes aún permanece. El temor a las demandas de resarcimiento y la falta de normas aplicables cuando las Partes se retiran de un acuerdo deben abordarse en los futuros regímenes del comercio internacional del carbono.

También se ha producido un exceso en las actividades comerciales regionales, como los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea. Durante casi todos los años de los primeros 10 años desde la introducción del sistema, la oferta de derechos de emisión superó la demanda. Sólo a partir de 2014, cuando parte de la asignación programada se pospuso a años futuros mediante el llamado back-loading, la asignación se mantuvo por debajo de las emisiones. En las fases 1 y 2 de los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, la base para la fijación de los límites eran los Planes Nacionales de Asignación (PNA) elaborados por cada Estado miembro y aprobados por la Comisión Europea. Esto permitía presionar para conseguir una asignación generosa a nivel nacional. Las actitudes proteccionistas de algunos Estados miembros para fijar unos topes generosos, así como la ventaja de beneficiarse de las transferencias financieras de los Estados miembros con objetivos estrictos, combinadas con un proceso de aprobación laxo de los Planes Nacionales de Asignación por parte de la Comisión en la primera fase, contribuyeron a la sobreasignación.

Además, Betz y Sato (2006) descubrieron que la enorme presión de tiempo y algunas cuestiones técnicas como la falta de definiciones de los sectores, las metodologías de seguimiento y los requisitos de verificación, junto con las disputas de interpretación respecto a la cobertura de ciertos procesos, crearon incertidumbres en los datos utilizados para fijar el límite, lo que también puede haber contribuido a la sobreasignación en la primera fase de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea (2005-2007). Afortunadamente, esta sobreasignación en la fase piloto no se trasladó a la segunda fase (2008-2012). En la segunda fase, los topes debían estar en consonancia con el objetivo de Kioto del Estado miembro correspondiente. La Comisión se volvió más estricta a la hora de evaluar los Planes Nacionales de Asignación y no aceptó los casos en los que los estados miembros pretendían asignar la mayor parte del esfuerzo de reducción a los sectores no incluidos en el ETS. Los Planes Nacionales de Asignación también fueron rechazados si los topes eran demasiado generosos, lo que ocurrió en casi todos los estados miembros.

La segunda fase de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea ilustra cómo un excedente se acumula rápidamente y es financiable en períodos futuros. La inesperada crisis financiera de 2008-2009 redujo significativamente las emisiones, lo que, combinado con los mayores resultados de las políticas complementarias, como las inversiones en energías renovables, dio lugar a excedentes anuales que se acumularon con el tiempo. Pero también hubo elementos de diseño que aumentaron el riesgo de un superávit. Los créditos internacionales aumentaron la oferta de derechos de emisión en más de 1.500 millones de unidades, que es casi el tamaño del excedente. Como las Unidades de Reducción de Emisiones y las Reducciones Certificadas de Emisiones estaban disponibles a precios sustancialmente más bajos que el precio de los EUA, se utilizaron ampliamente hasta el límite y redujeron aún más el precio de los EUA.

La posibilidad de acumular unidades de la Fase 2 a la Fase 3 (2013-2020) condujo a una situación en la que el excedente también afectó a los períodos futuros. Por ejemplo, de la Fase 2 a la Fase 3 se bancarizaron 1.749,5 millones de derechos de emisión (CE, 2015).

El sistema de comercio de emisiones de California ilustra cómo la sobreasignación puede ser el resultado de políticas superpuestas. En California, las reducciones de gases de efecto invernadero están impulsadas principalmente por las Normas de Cartera de Energías Renovables para promover las energías renovables, así como por las normas de combustibles bajos en carbono para promover las inversiones en centrales de gas de ciclo combinado eficientes. Varios autores demostraron que para los objetivos de reducción bajos se necesita poca reducción adicional y, por lo tanto, no es sorprendente que los precios de los derechos de emisión de carbono de California se hayan liquidado en el precio mínimo o cerca de él y que el sistema esté acumulando un excedente.

El enlace con un sistema sobreasignado exportará la sobreasignación al otro sistema. Esta experiencia puede ilustrarse con la vinculación entre los sistemas de comercio de emisiones de Nueva Zelanda y los mecanismos de Kioto hasta 2015. Los sistemas de comercio de emisiones neozelandeses funcionaban sin un tope nacional y permitían un uso ilimitado de las unidades de Kioto. Con el tiempo, se acumuló un exceso de oferta de unidades internacionales de Kioto, como las Reducciones Certificadas de Emisiones y las Unidades de Reducción de Emisiones. Sus precios empezaron a caer en 2011, lo que provocó un descenso de los precios de las unidades neozelandesas. El fuerte descenso de los precios redujo los incentivos para las reducciones nacionales.

Prevención, detección y aplicación
Dado que el tope limita las toneladas de emisiones de gases de efecto invernadero que pueden liberar los sectores cubiertos durante un periodo de tiempo determinado, fijar el tope durante un periodo específico en el nivel «correcto» es una de las decisiones críticas que debe tomar el regulador para evitar la sobreasignación desde el principio. Sin embargo, como se muestra en los ejemplos mencionados, los factores y características externas, como las políticas complementarias, la flexibilidad a través de la banca y el préstamo, la vinculación y las normas para el uso de compensaciones o para la cancelación de unidades en caso de retirada, pueden alterar el límite y tener un impacto en el riesgo de sobreasignación o excedente. Para reducir el riesgo de sobreasignación es importante aplicar un proceso sólido de fijación del límite y especificar reglas claras.

Dado que el límite determinará el nivel de precios, los políticos y los reguladores que participen en el proceso de fijación del límite estarán expuestos a una intensa presión y, por lo tanto, tendrán que ser políticamente asertivos. Lograr el equilibrio adecuado de la escasez en el proceso de diseño es un reto y requerirá una información sólida sobre, por ejemplo, las emisiones históricas, la tecnología y la evolución de los costes, así como una comprensión del impacto cuantitativo de otras características del diseño y de las políticas complementarias que afectan a la escasez de derechos de emisión. Para los responsables de la toma de decisiones, no siempre es fácil distinguir entre la información verdaderamente relevante y la información distorsionada difundida por grupos de intereses especiales.

Establecer el límite máximo basándose en proyecciones de emisiones es especialmente propenso a provocar una sobreasignación. Esta evolución futura contrafactual es muy incierta, ya que depende de la actividad económica y de la innovación técnica, así como del comportamiento de los consumidores. Además, existe un sesgo hacia las proyecciones infladas porque a ningún gobierno le gusta predecir un futuro económico sombrío. Cuando los recortes son pequeños en relación con las proyecciones, el riesgo de acabar con una sobreasignación es alto. La calidad de la previsión depende también de la fiabilidad de los datos históricos y de la precisión en la estimación del impacto en las emisiones de las políticas y medidas complementarias.

Otras soluciones son los procesos de fijación de límites, como los límites basados en la intensidad o un límite flexible. Los topes basados en la intensidad permiten al gobierno ajustar el tope automáticamente a las fluctuaciones de la producción económica. Sin embargo, aumentan el riesgo de que no se alcance un determinado nivel de emisiones. También conllevan algunos retos técnicos y administrativos adicionales y pueden dar lugar a incentivos perversos si aplican ajustes de asignación a posteriori (véase también os riesgos del comercio de créditos de carbono).
).

Un límite flexible puede establecerse de forma que equilibre la certidumbre del inversor con la flexibilidad del gobierno proporcionando trayectorias y corredores. Permite el ajuste a desarrollos macroeconómicos imprevistos, cuando se dispone de nueva información en la ciencia del cambio climático, cuando se dispone de nuevas tecnologías de reducción de gases de efecto invernadero o cuando se ajustan las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional en el proceso de aumentar la ambición.

El riesgo de acumular un excedente puede reducirse mediante normas restrictivas de acumulación, como en la primera fase de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea (la acumulación sólo se realiza dentro de una fase y no entre fases) o limitando el número de derechos de emisión que las entidades pueden acumular, como en los sistemas de comercio de emisiones de California. Sin embargo, esto tendría un coste, ya que la flexibilidad de la acumulación reduce los costes generales de cumplimiento y aumenta la eficiencia económica. Además, reduce la volatilidad de los precios, como se demostró anteriormente al comparar el final de la primera y la segunda fase de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea. Al final de la primera fase, el precio cayó a cero, mientras que la bancarización del segundo al tercer periodo de comercio mantuvo el precio por encima de cero porque los participantes del comercio esperaban una futura escasez.

El riesgo de un excedente debido a la inclusión de compensaciones puede reducirse introduciendo un límite cuantitativo para las compensaciones. Esto también debe aplicarse y hacerse cumplir adecuadamente para que funcione bien, como ha ilustrado la experiencia con la norma de «complementariedad» a nivel internacional.

Otra forma de reducir un excedente sería introducir un mecanismo de estabilidad del mercado. Hay dos tipos de mecanismos de control: basados en el precio o en la cantidad. El primero establece un límite máximo y/o mínimo en el precio de los derechos de emisión, el segundo un requisito de reducción mínimo y/o máximo en un periodo de tiempo determinado. Ambos pueden utilizarse para ajustar la oferta de derechos de emisión en circulación transfiriéndolos a una reserva. Este ajuste de la oferta puede ser temporal, lo que significa que los derechos de la reserva se liberan en una fase posterior, o permanente, lo que significa que se ajusta el límite y se cancelan los derechos de la reserva. Al cancelar los derechos de forma permanente, se aumenta la eficacia medioambiental de los sistemas de comercio de emisiones. En el caso de los sistemas de comercio de derechos de emisión de California, Referencia Borenstein y sus colegas (2019) demostraron que hay una probabilidad muy alta de que el precio se fije por el precio mínimo o el precio máximo. La probabilidad de que surja un precio entre el precio mínimo y el precio máximo es baja porque la curva de costes marginales de reducción en California no responde hacia reducciones mayores. En estos casos, debería prestarse mayor atención a la fijación del precio mínimo y del precio máximo en comparación con la fijación del límite de emisiones, lo que favorecería los sistemas híbridos de precio y cantidad. Si se cancelan los derechos de la reserva (como en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea) existe el riesgo potencial de que se produzca una profecía autocumplida: Las empresas invierten en medidas de mitigación previendo que los precios del carbono serán más altos en el futuro como resultado de la introducción de la reserva. Esto hace que disminuya la demanda de derechos de emisión y, por tanto, que aumente la transferencia de los excedentes de derechos a la reserva. Después de la cancelación permanente de los derechos de emisión, los precios de los derechos de emisión suben al aumentar la escasez. Por lo tanto, aunque la reserva de comercio funciona bien para evitar las bajadas de precios asociadas a un excedente, puede provocar subidas de precios más fuertes que sin el mecanismo.

Riesgo de sobrepasar el límite

El rebasamiento del límite se refiere a una situación en la que las emisiones reales agregadas de las entidades reguladas son superiores al límite establecido o al presupuesto de derechos de emisión. Entre las razones para sobrepasar el límite se encuentran las sanciones sin disposiciones de compensación, las lagunas en los procedimientos de insolvencia, las normas de verificación laxas, los precios máximos, la vinculación con sistemas débiles o la no permanencia al incluir los sumideros, ya que el CO2 secuestrado puede liberarse, por ejemplo, debido a un incendio. Algunas de esas razones están interrelacionadas y pueden ser el resultado de los grupos de presión para una normativa más débil.

Las diferentes razones para sobrepasar el límite también conllevan diferentes sanciones :

1)Si una empresa entrega menos derechos de emisión de los requeridos según su informe verificado, recibe una sanción por incumplimiento.

2)Si una empresa no informa de sus emisiones, la diferencia entre sus emisiones reales y los derechos de emisión requeridos puede no ser inmediatamente evidente. Sin embargo, si se detecta una infradeclaración, se imponen sanciones por violar los requisitos de notificación, así como por incumplimiento.

La probabilidad de que se sobrepase el límite depende no sólo del nivel sino también del tipo de sanción. En el caso de una tasa de sanción fija, es decir, una multa constante por cada derecho de emisión que falte, es más probable que se produzca un rebasamiento cuanto más cerca esté el nivel de sanción del precio de comercio de los derechos de emisión. Como las empresas incumplidoras pagan la multa sin tener que entregar los derechos de emisión que faltan, el resultado será un aumento de las emisiones en comparación con el tope. Una sanción de este tipo tendría un impacto similar al de un tope de precios (véase también el riesgo de fraude).

El riesgo de no permanencia en los proyectos de secuestro puede abordarse de diferentes maneras: En primer lugar, en caso de que se produzcan retrocesos, podría exigirse que las emisiones se compensen con derechos de emisión, como se hace en el sistema neozelandés para la silvicultura. En segundo lugar, podría exigirse un seguro para las compensaciones de los proyectos forestales. En tercer lugar, podría introducirse un fondo de amortiguación para hacer frente a posibles retrocesos. Por último, en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio, el riesgo se abordó emitiendo sólo créditos temporales, que debían ser sustituidos o renovados. Estos diferentes enfoques pueden combinarse.

El riesgo de fuga de CO2 puede abordarse cubriendo todas las áreas de tierra dentro de una jurisdicción y aplicando los datos por satélite para detectar las fugas.

Los datos por satélite se han utilizado para medir las emisiones nacionales de HFC y revelar discrepancias con los valores notificados. Por ejemplo, en el caso del HFC-134a, se descubrió que las emisiones eran un 79% más bajas en comparación con los totales del inventario oficial de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, mientras que las emisiones de otros HFC eran significativamente mayores que los valores comunicados. Por lo tanto, la aplicación de los datos de los satélites puede ser una forma de incluir otros gases de efecto invernadero en los sistemas de comercio de emisiones y de verificar la calidad de los informes (véase también riesgos del comercio de carbono) para reducir el riesgo de sobrepasar el límite.

Riesgo de crear incentivos perversos

El proceso de asignación es especialmente propenso a los esfuerzos de los grupos de presión, ya que tiene efectos distributivos y crea ganadores o perdedores. Existe, por tanto, un alto riesgo de que las normas aplicadas sirvan para maximizar la renta en lugar de ser justas o eficientes. (Véase más detalles en sistemas de comercio de emisiones). Hay dos opciones: O bien los derechos de emisión se asignan gratuitamente a las entidades reguladas u otros beneficiarios, lo que significa que éstos recibirán el valor respectivo, o bien se subastan y la autoridad recibe el valor como ingreso de la subasta. Esta última opción estaría en consonancia con el principio de «quien contamina paga» y tiene la ventaja de que trata por igual a los titulares y a los nuevos.

Revisor de hechos: Jennifer

Incentivos

Cuanto más bajo sea el límite, más ambiciosa sea la línea de base y menos compensaciones se permitan, más alto será el precio del carbono, lo que conduce a un mayor incentivo para los cambios de comportamiento hacia la reducción de las emisiones (para la adicionalidad adecuada y la determinación de la línea de base en los sistemas de línea de base y crédito, véanse riesgos del mercado de bonos de carbono; y para la fase de comercio, véase en particular riesgo de manipulación del mercado). El precio también puede verse influido si un participante posee poder de mercado, lo que significa que puede influir en el precio del carbono de forma unilateral. En un mercado reducido, con una oferta insuficiente de derechos de emisión, las transacciones son poco frecuentes o inexistentes y el riesgo de poder de mercado es mayor. Estas cuestiones se abordan en la parte sobre la manipulación del mercado durante la fase de comercio.

Sobre el comercio y los mercados de carbono, además, puede verse también:

Recursos

Véase También

Actividades comerciales, Medio Ambiente

Riesgos del Mercado de Bonos de Carbono

por

Riesgos del Mercado de Bonos de Carbono

Riesgos de Línea de Base y Adicionalidad

Riesgos relacionados con el establecimiento de la línea de base

https://www.edistribucion.es/tecnos/

Las metodologías de la línea de base difieren significativamente entre los mecanismos de línea de base y de bono. Los mecanismos de Kioto Mecanismo de Desarrollo Limpio y AC han aprobado más de 250 metodologías, mientras que otros mecanismos, como el Mecanismo de Acreditación Conjunta (MCC), y los mecanismos bajo normas de comercio voluntarias, como el Estándar de Oro y el Estándar de Carbono Verificado (VCS), añaden otras 50 metodologías.

En el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio, se aplicaron tres enfoques principales para la fijación de la línea de base: los niveles de emisiones históricos, los niveles de emisiones de una línea de acción económicamente atractiva y el mejor 10% de la tecnología comparable (enfoque de referencia).

En muchas metodologías de línea de base, la estimación correcta de la duración durante la cual se utiliza efectivamente una tecnología en una semana (o mes) típica desempeña un papel importante. La sobreestimación de la duración del uso aumenta las emisiones de la línea de base y genera estimaciones sesgadas al alza de las reducciones de emisiones.

El abuso en el contexto de la fijación de la línea de base significa que los niveles de emisiones de la línea de base se fijan a un nivel más alto de lo que sería el caso si la línea de base se hubiera especificado de acuerdo con la integridad medioambiental. Este abuso puede ser llevado a cabo por los gobiernos o por los promotores de actividades y producirse de diferentes maneras, incluyendo el uso de datos manipulados o el aumento de las emisiones de antemano para conseguir reducciones más altas después (véase también acerca de los bonos de carbono).

Ejemplos
Las principales discusiones sobre el fraude en la línea de base se refieren a los incentivos perversos para aumentar los niveles de emisiones por encima de los niveles históricos con el fin de maximizar los ingresos por la venta de bonos de emisiones. En sentido estricto, no se trata de un fraude en la línea de base, sino de la manipulación de una actividad de proyecto. Este riesgo se considera especialmente elevado cuando los ingresos por la venta de productos son inferiores a los de los bonos de emisión. Este es el caso de los proyectos de destrucción del gas HFC-23, un subproducto de la producción del refrigerante HCFC-22. Tales proyectos maximizan los niveles de producción de HFC-23 hasta que se alcanza el nivel máximo a acreditar, y los reducen una vez superado el umbral.

El fraude simple en relación con las líneas de base estaría relacionado con la aplicación correcta de una metodología de línea de base, pero alimentándola con datos manipulados. Por ejemplo, se podría exagerar el contenido de carbono de los combustibles de referencia, especialmente en el caso de combustibles como el carbón que tienen una amplia gama de calidad. El fraude podría consistir en enviar al laboratorio muestras con un contenido de carbono especialmente alto o en falsificar un informe de laboratorio. No hay ningún ejemplo publicado de fraude en los coeficientes de emisión de los combustibles de referencia, ni tampoco se ha discutido informalmente dicho fraude dentro de la comunidad de expertos. Pero en el contexto de los sistemas de tope y comercio existen algunas pruebas anecdóticas de que el muestreo ha sido sesgado para aumentar la asignación gratuita o reducir los requisitos de entrega (riesgos del comercio de carbono).

El caso más problemático de abuso en la fijación de líneas de base es el «blanqueo» de «aire caliente» por parte de los gobiernos. El aire caliente se refiere a los bonos de emisiones generados por la aplicación de líneas de base sobreestimadas, que consideran las reducciones de emisiones debidas a la recesión económica en Rusia, Ucrania y Europa del Este en los años 90 como si se hubieran alcanzado mediante políticas de mitigación activas.

El blanqueo de aire caliente puede incluso ir más allá del fraude en las líneas de base, inventando proyectos ficticios. Cuando a principios de 2012 se hizo probable que se prohibiera la venta directa de aire caliente para el segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kioto, Ucrania y Rusia recurrieron a la aprobación de proyectos de AC de la vía 1 con líneas de base espuriamente altas. El análisis detallado de varios autores muestra que sólo Ucrania registró 78 proyectos destinados a evitar la ignición espontánea de las pilas de carbón en la cuenca carbonífera del este de Ucrania, generando 219 millones de bonos. Setenta y cuatro de ellos sólo se aprobaron una vez que los resultados de las reuniones del Órgano Subsidiario de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebradas a finales de mayo de 2012, sugirieron que pronto se prohibiría la venta directa de aire caliente. Este tipo de proyecto no se ha presentado a ningún otro mecanismo de línea de base y bono en otros lugares, ya que seguramente habría sido rechazado. La manipulación de la línea de base de estos proyectos tiene dos componentes: la suposición de que el 78-83% del carbón de la pila de residuos se quemaría, y que esto ocurriría exactamente durante los años 2008-2012. En realidad, ardería mucho menos carbón y los incendios se extenderían durante un periodo muy largo.

Dada la recesión económica de los años 90, las emisiones a nivel de país fueron mucho más bajas que la línea de base a nivel de país determinada erróneamente (todo el aire caliente), de modo que Ucrania pudo vender un elevado número de bonos de estos proyectos de AC de la Vía 1 y seguir cumpliendo sus compromisos del Protocolo de Kioto. El ejemplo muestra cómo las líneas de base a nivel de país políticamente mal concebidas y las líneas de base a nivel de proyecto manipuladas conducen conjuntamente al blanqueo de aire caliente.

Una manipulación de la línea de base menos flagrante, pero aún relevante, fue la realizada por Rusia para los proyectos de reducción de la quema de gas de petróleo asociado, donde la intensidad de las emisiones de la línea de base se fijó en casi el doble del nivel que aparece en el inventario nacional de emisiones.

Prevención, detección y aplicación
Las líneas de base nunca deben ser fijadas por la entidad que se beneficia de las ventas de bonos sin una validación de terceros. Para evitar conflictos de intereses, las autoridades reguladoras, y no los promotores de proyectos, deberían encargar a los verificadores o validadores. Además, los reguladores deberían comprobar regularmente si existen patrones inusuales en los resultados de los proyectos/programas aprobados que puedan indicar una manipulación de las líneas de base. La detección a posteriori de efectos inusuales por parte de los reguladores debería conducir al rechazo de la emisión de futuros bonos. Los bonos emitidos con anterioridad no deberían ser cancelados para evitar crear incertidumbre por parte del comprador, pero el promotor del proyecto, al haber vendido estos bonos, debería tener que comprar y cancelar un volumen de bonos para compensar la manipulación pasada.

Riesgos relacionados con la determinación de la adicionalidad

La determinación de la adicionalidad se ha abordado de forma más exhaustiva en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio. El Mecanismo de Desarrollo Limpio comenzó con el enfoque de evaluar si un proyecto se enfrenta a barreras que podrían superarse debido a la condición de Mecanismo de Desarrollo Limpio del proyecto. Este enfoque fue muy criticado tanto por los investigadores como por las ONG, por ejemplo, cuando WikiLeaks desenterró un cable de diplomáticos estadounidenses en la India en el que se citaba a varios empresarios indios que afirmaban que el «incentivo del MDL es una «prima» pero no el «motor» de las operaciones comerciales». Como resultado, los reguladores del Mecanismo de Desarrollo Limpio ya no aceptaron una argumentación de barrera, sino que exigieron una prueba de inversión. Con el tiempo, la prueba de inversión se perfeccionó y se prescribieron parámetros clave como los valores umbral de las tasas internas de rendimiento (TIR). Esto redujo sustancialmente el margen de manipulación.

Después de que los precios de los bonos del Mecanismo de Desarrollo Limpio cayeran significativamente en 2012-2013 y los promotores de proyectos se quejaran de los costes prohibitivos de las pruebas de inversión, las listas positivas de actividades consideradas automáticamente como adicionales ganaron terreno en el Mecanismo de Desarrollo Limpio. Primero se aplicaron a las actividades de microescala y después también a las de pequeña y gran escala. Aunque las listas positivas no pueden manipularse, generan lagunas para ciertas actividades al margen de las categorías cubiertas por la lista o en sectores con un desarrollo tecnológico dinámico y reducciones del coste de la inversión. Por ejemplo, las instalaciones solares fotovoltaicas conectadas a la red de poco menos de 15 MW son muy atractivas desde el punto de vista comercial en muchos países, pero siguen estando incluidas en la lista positiva.

En la literatura se discute cómo evitar la manipulación de la determinación de la adicionalidad cuando las actividades comerciales internacionales de carbono bajo el artículo 6 del Acuerdo de París (véase la información relativa a los desafíos para las actividades comerciales internacionales de carbono en el marco del Acuerdo de París) permiten la generación de bonos de emisión a partir de la introducción de instrumentos políticos. Cuanto más alto sea el precio del carbono generado por dicho instrumento, mayor será la proporción de mitigación que va más allá de lo habitual. Por lo tanto, varios autores propusieron puntos de referencia del precio del carbono para que los instrumentos de política cumplan los requisitos, diferenciados por grupos de países. Por ejemplo, un impuesto sobre el carbono tendría que superar los 5 dólares/tCO2 en el contexto de un país en desarrollo para poder optar a los bonos.

Ejemplos
Una forma común de manipular la determinación de la adicionalidad utilizada por las actividades de generación de electricidad renovable es subestimar el factor de carga de la central eléctrica. Esta subestimación muestra unas ventas de electricidad más bajas y, por tanto, unos ingresos menores de los que realmente se consiguen y da lugar a un sesgo a la baja de la TIR. De forma similar, los precios de los insumos, como los residuos agrícolas para las centrales de biomasa, pueden sobrestimarse para que la actividad del proyecto parezca menos atractiva.

El proyecto hidroeléctrico Aquarius en Brasil (Registro MDL nº 0627) estimó un factor de carga de la planta del 70% en su documentación del proyecto. De hecho, los factores de carga alcanzaron entre el 89 y el 95 por ciento en los años 2007 a 2010, como muestran los informes de seguimiento (Junta Ejecutiva del MDL, 2011a).

En un estudio encargado por los reguladores del Mecanismo de Desarrollo Limpio, Meng (2013) comparó los factores de carga proyectados con los reales en 150 proyectos de energía eólica y descubrió que el factor de carga proyectado se había subestimado en el 22% de estos proyectos.

Otro enfoque frecuentemente utilizado para reducir la TIR es el uso de precios de transferencia internos de la empresa para hacer que los desembolsos del proyecto parezcan más altos de lo que realmente son. Por ejemplo, en una central eléctrica alimentada con gas residual en la acería JSW Vijayanagar de Toranagallu, en Karnataka (India) (Registro del Mecanismo de Desarrollo Limpio de la CMNUCC nº 0325), los operadores de la central argumentaron que tenían que comprar el gas residual generado por la acería al mismo precio por unidad energética que el carbón, cuando en realidad era gratuito. Esto hacía que la central eléctrica resultara poco atractiva desde el punto de vista financiero. Los operadores de la central eléctrica y la siderúrgica pertenecían al mismo grupo de empresas, por lo que la pérdida de los operadores de la central eléctrica por el coste artificialmente elevado del gas residual se convirtió en la ganancia de los siderúrgicos.

Prevención, detección y aplicación de la ley
Desde el principio se han exigido auditores privados independientes para validar la documentación del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Al menos en los primeros años del Mecanismo para un Desarrollo Limpio, estas EOD fueron incapaces de descubrir casos de manipulación. Los reguladores del Mecanismo de Desarrollo Limpio se dieron cuenta de ello después de que las críticas a las actividades no adicionales aumentaran a partir de 2007. Tras varias suspensiones de las EOD a finales de 2008 y principios de 2009 debido a la falta de competencia de su personal de validación y verificación, a la insuficiencia de pruebas de que realmente realizaban revisiones técnicas independientes y al incumplimiento de los procedimientos de revisión o auditoría interna para garantizar una calidad suficiente, la proporción de proyectos que no fueron validados aumentó significativamente. Esto demuestra que las auditorías independientes pueden funcionar si los reguladores ejercen una supervisión suficiente. En su evaluación empírica de la manipulación a la baja de las TIR, Chen y sus colegas (2021) descubrieron que el problema ha disminuido significativamente desde 2008. Además, es menor en el caso de las EDE afiliadas a una de las cuatro grandes empresas de contabilidad que se enfrentan a un mayor riesgo de daño a la reputación. Como ya se ha comentado, los incentivos para que las EOD informen de las manipulaciones podrían aumentar aún más si fueran contratadas por los reguladores y no por los promotores de la actividad.

El Panel de Acreditación del Mecanismo de Desarrollo Limpio (2008) menciona explícitamente «incidentes de intentos de falsificación de documentos por parte de los participantes en los proyectos». Para evitar este tipo de comportamientos, la autoridad del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Reino Unido exige a los promotores de proyectos que firmen una declaración que certifique que su información es correcta y los hace responsables penalmente si se descubre un fraude. Sin embargo, hasta la fecha, la autoridad del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Reino Unido no ha presentado ningún caso legal contra ningún promotor del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Dado que no hay pruebas de que los proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio aprobados por las autoridades del Reino Unido fueran de mejor calidad que la media, la ley parece haber quedado sin efecto.

Las comprobaciones a posteriori de las diferencias entre los factores de carga proyectados y los reales de las plantas por parte de los reguladores pueden ser una poderosa herramienta para descubrir el fraude de la adicionalidad. El rechazo por parte de los reguladores del Mecanismo de Desarrollo Limpio de la emisión de bonos de emisión para un proyecto hidroeléctrico en Brasil y un proyecto eólico en la India debido al fraude en el factor de carga de la planta (Junta Ejecutiva del MDL, 2011) sienta un excelente precedente. En el futuro, los parámetros mínimos de rendimiento, como los factores de carga de la planta para proyectos de determinados tipos, deberían definirse para cada país anfitrión basándose en las recomendaciones de buenas prácticas de las instituciones de investigación locales. Asimismo, los parámetros utilizados en la prueba de inversión deberían ser examinados por un experto local.

Siempre que se utilicen precios de transferencia, la prueba de inversión debería realizarse a nivel de todo el grupo de empresas implicadas.

Revisor de hechos: Mckau

Incentivos

Cuanto más bajo sea el límite, más ambiciosa sea la línea de base y menos compensaciones se permitan, más alto será el precio del carbono, lo que conduce a un mayor incentivo para los cambios de comportamiento hacia la reducción de las emisiones (véanse riesgos del sistema de comercio de emisiones; para la fase de comercio, véase en particular riesgo de manipulación del mercado). El precio también puede verse influido si un participante posee poder de mercado, lo que significa que puede influir en el precio del carbono de forma unilateral. En un mercado reducido, con una oferta insuficiente de derechos de emisión, las transacciones son poco frecuentes o inexistentes y el riesgo de poder de mercado es mayor. Estas cuestiones se abordan en la parte sobre la manipulación del mercado durante la fase de comercio.

Sobre el comercio y los mercados de carbono, además, puede verse también:

Recursos

Véase También

Mercados, Medio Ambiente

Mercado de Créditos de Carbono

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Mercado de Créditos de Carbono

Sistemas de base y crédito

Dado que la mayoría de los actores directamente implicados en los mecanismos de línea de base y crédito tienen un incentivo para exagerar el número de créditos generados, existe una gran probabilidad de que la integridad medioambiental esté en peligro. Por un lado, los promotores de actividades se benefician de obtener un mayor volumen de créditos y pueden explotar las asimetrías de información. En un mercado grande, el efecto de la reducción de los precios de los créditos debido al aumento de la oferta no puede ser influido por cada uno de los participantes del mercado, por lo que cada participante querrá maximizar sus créditos. Por otro lado, los compradores de créditos adquieren una mayor oferta de créditos a precios más bajos, por lo que también están interesados en mayores volúmenes de créditos. Los gobiernos de los países anfitriones se benefician de las mayores ventas de créditos a menos que deban aplicar un «ajuste correspondiente» a sus propios logros de mitigación por el volumen vendido. El único grupo de actores que se opondrá inequívocamente a las cifras infladas de créditos son las ONG medioambientales.

En tales circunstancias, casi todos los actores presionarán para que las normas sean más laxas con el fin de maximizar la cantidad de créditos generados. Los mercados voluntarios son especialmente susceptibles de que las normas sean aún más laxas, ya que los ajustes correspondientes para reducir el incentivo del exceso de créditos no son obligatorios y puede haber menos supervisión por parte de las instituciones centrales. Parece, por tanto, que el riesgo de que se produzcan abusos en los sistemas de línea de base y créditos es mayor en los mercados voluntarios de carbono en comparación con los mercados regulados.

Características de los sistemas de línea de base y crédito y posibilidades de abuso

A la hora de evaluar la calidad de un sistema de línea de base y crédito se suelen tener en cuenta dos criterios principales: la adicionalidad y el establecimiento de una línea de base adecuada. Ambos son fundamentales para garantizar la integridad del medio ambiente y, por lo tanto, son los que ofrecen el mayor riesgo de abuso y daño al medio ambiente.

La «adicionalidad» se refiere a si un proyecto, por ejemplo una inversión en un proceso de producción más eficiente, se moviliza realmente gracias a los ingresos procedentes de las ventas de créditos de emisión, o si la inversión se habría producido de todos modos. Si un proyecto es viable incluso sin el incentivo de la venta de créditos, entonces no es adicional. Si se aceptan actividades no adicionales en el marco de un mecanismo, el coste de la generación de créditos será nulo o incluso negativo. Los actores con actividades no adicionales pueden, por tanto, vender créditos a cualquier precio que cubra los costes de transacción para la generación de créditos. En este caso, el volumen de créditos aumentará mientras que el precio disminuirá.

El otro riesgo principal de abuso está relacionado con la forma en que se fijan los niveles de emisiones de referencia. El abuso en el contexto de la fijación de la línea de base significa que los niveles de emisiones de la línea de base se fijan a un nivel más alto de lo que sería el caso si la línea de base se hubiera especificado de acuerdo con la integridad medioambiental. Este abuso puede ser llevado a cabo por los gobiernos o por los promotores de actividades y producirse de diferentes maneras, incluyendo el uso de datos manipulados o el aumento de las emisiones de antemano para conseguir reducciones más altas después (véase riesgos del mercado de carbono). En comparación con una situación con líneas de base correctas, el volumen de créditos aumentará. Si la demanda de créditos no cambia, el precio de equilibrio de los créditos disminuirá.

En ambos casos, el volumen de créditos extra generado no representa una reducción real de las emisiones. Si los créditos se utilizan para el cumplimiento de un sistema de tope y comercio, el rigor del tope se verá reducido de facto por este volumen extra de créditos y se liberarán más emisiones a la atmósfera en comparación con una situación sin la posibilidad de entregar créditos.

Los reguladores son conscientes desde hace tiempo de los riesgos del abuso de la línea de base y de la adicionalidad y han aplicado diferentes enfoques para abordarlos. En el marco de los mecanismos de Kioto, el Mecanismo de Desarrollo Limpio y la AC, así como de las normas voluntarias del mercado de carbono Gold Standard y Verra, es obligatoria la validación de la documentación de los proyectos por parte de auditores externos. Esta validación tiene como objetivo proporcionar una auditoría independiente y descubrir los casos en los que se manipulan los datos utilizados para argumentar la adicionalidad. Los auditores deben estar acreditados ante los reguladores para garantizar que su calidad es suficiente. Sin embargo, el hecho de que los validadores tengan interés en ser contratados de nuevo por los promotores del proyecto/programa genera un desincentivo para comprobar la documentación con demasiado cuidado. Si un validador rechaza una validación, es menos probable que el desarrollador del programa lo contrate en el futuro. Este desincentivo es especialmente fuerte si el desarrollo del proyecto corre a cargo de empresas altamente especializadas, como fue el caso del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Un desincentivo similar se aplica a la verificación de las reducciones de emisiones logradas por los proyectos, especialmente si las verificaciones son frecuentes. Estos desincentivos podrían eliminarse mediante la asignación aleatoria de validadores y verificadores a los proyectos por parte de los reguladores. Este enfoque requeriría la definición de una escala de honorarios común para la validación y la verificación con el fin de evitar honorarios excesivos. El Plan de Reducción de Gases de Efecto Invernadero (GGAS) de Nueva Gales del Sur, que funcionó de 2003 a 2012, siguió este enfoque, exigiendo que la autoridad reguladora fuera el cliente de los verificadores y validadores externos.

Existe una cantidad sorprendentemente pequeña de literatura académica que aborde empíricamente estos riesgos.

Revisor de hechos: Jane

Información Adicional

Sobre el comercio y los mercados de carbono puede verse también:

Recursos

Véase También

Mercados, Medio Ambiente