Mercado Internacional de Carbono

Mercados de carbono en el mundo y coherencia

Mercados de carbono en el mundo

En la actualidad, existen al menos 29 sistemas de comercio de derechos de emisión y 27 sistemas de línea de base y créditos en todo el mundo, que abarcan jurisdicciones internacionales, supranacionales, nacionales y subnacionales (Banco Mundial, 2021).

A nivel mundial, el Protocolo de Kioto de 1997 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) introdujo tres mecanismos de flexibilidad basados en el mercado: el Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL), la Aplicación Conjunta (AC) y la EW (IET). El Mecanismo de Desarrollo Limpio es un sistema de base y crédito que financia proyectos de reducción de emisiones en países sin objetivos de reducción de emisiones según el Protocolo de Kioto (los llamados países no incluidos en el Anexo I). Las Reducciones Certificadas de Emisiones (RCE) generadas por estos proyectos pueden ser utilizadas por los países con objetivos bajo el Protocolo de Kioto (países del Anexo B) para su propio cumplimiento. La AC es un mecanismo similar de línea de base y crédito, que funciona en los países del Anexo B. Las unidades que genera se llaman Unidades de Reducción de Emisiones (URE). Hay dos formas de AC: la vía 2, que está sujeta a la supervisión internacional, y la vía 1, que no lo está. El comercio internacional de emisiones permite a los países del Anexo B intercambiar entre sí las Unidades de Asignación de Derechos de Emisión (UDA) no utilizadas del Protocolo de Kioto.

En virtud de su artículo 6, el Acuerdo de París de 2015 especifica la puesta en marcha de mecanismos similares basados en el mercado, con reglas detalladas acordadas por la COP26 en 2021. La cooperación bilateral directa en virtud del artículo 6.2 permite, por ejemplo, la vinculación de los sistemas de comercio de emisiones nacionales, subnacionales y supranacionales, así como el comercio de los llamados Resultados de Mitigación Transferidos Internacionalmente (ITMO, por sus siglas en inglés) de forma comparable al Comercio Internacional de Emisiones y a los proyectos de la Vía 1 de la AC. Un Mecanismo del Artículo 6.4 supervisado multilateralmente será un sistema de base y crédito similar al Mecanismo de Desarrollo Limpio y a la Vía 2 de la AC. Además, en 2016, la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) estableció un mecanismo piloto de línea de base y crédito conocido como Esquema de Compensación y Reducción de Carbono para la Aviación Internacional (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation). El Esquema de Compensación y Reducción de Carbono para la Aviación Internacional, que comenzó a funcionar en 2021, tiene como objetivo incentivar el crecimiento neutro en carbono del sector de la aviación internacional.

A nivel supranacional, el sistema de comercio de emisiones de la Unión Europea es el mayor sistema de comercio de emisiones actualmente en vigor. Abarca las instalaciones de los sectores de generación de electricidad y calor, de la industria de uso intensivo de energía y de la aviación comercial de los 27 Estados miembros de la Unión Europea, así como de Islandia, Liechtenstein y Noruega. Ha establecido límites de emisiones para más de 11.000 instalaciones y compañías aéreas, cubriendo alrededor del 40% de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE.

Hasta ahora, funcionan ocho sistemas de comercio de derechos de emisión a nivel nacional, y se están planificando más. A nivel subnacional, varias jurisdicciones canadienses, chinas, japonesas y estadounidenses han implantado o están planeando sistemas de comercio de emisiones. Además, varias de estas jurisdicciones han puesto en marcha sistemas de base y crédito para suministrar compensaciones a sus sistemas de comercio de emisiones (ICAP, 2021; Banco Mundial, 2021).

Este texto no pretende ser exhaustivo y abarcar todos los mercados de carbono, sino que se centra en los principales mercados de cumplimiento. Tampoco ofrece una descripción exhaustiva de los procesos políticos que han conducido a la evolución (y mejora) de los mercados de carbono a lo largo del tiempo. Su objetivo es más bien centrarse en los riesgos que rodean el diseño de los mercados de carbono y en las soluciones que se han ideado para hacer frente a esos riesgos. Por tanto, en lugar de ofrecer estudios de casos completos de mercados de carbono individuales, los utilizamos para extraer lecciones de los distintos aspectos del diseño de los mercados de carbono.

Cómo hacer que los mercados de carbono sean coherentes con un mundo neto cero

Además de las cuestiones aún no resueltas del todo sobre el artículo 6 y los mercados voluntarios de carbono, hay muchas cuestiones abiertas sobre cómo hacer que los mercados de carbono sean compatibles con un mundo neto cero. El artículo 4 del Acuerdo de París establece «que es necesario un equilibrio entre las emisiones antropogénicas por las fuentes y la absorción por los sumideros de gases de efecto invernadero en la segunda mitad de este siglo» para «alcanzar el objetivo de temperatura a largo plazo». Para alcanzar los objetivos netos o la neutralidad de los gases de efecto invernadero en 2050, el IPCC (2018) y la AIE (2021) hacen referencia a inversiones sustanciales en la captura y el almacenamiento de carbono (CAC) y la eliminación de dióxido de carbono (RDC) para compensar los gases de efecto invernadero difíciles de reducir procedentes de la agricultura, los procesos industriales y la aviación. El IPCC también prevé la eliminación de dióxido de carbono para los excesos de emisiones que, de otro modo, llevarían al planeta más allá de los presupuestos de carbono coherentes con un objetivo de temperatura de 1,5°C. Sobre la supervisión de los requisitos del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático de 2015, véase aquí.

Los sistemas de base y crédito se enfrentan a retos específicos en un mundo de cero emisiones: ¿Cuál es, por ejemplo, el enfoque adecuado para establecer la línea de base para la reducción de emisiones? Garantizar que la línea de base esté en consonancia con la consecución del objetivo de temperatura a largo plazo del Acuerdo de París y con las estrategias de desarrollo y bajas emisiones a largo plazo de los países receptores o los compromisos de neutralidad de carbono requiere nuevos y audaces enfoques. Las líneas de base definidas en términos de intensidad (volumen de gases de efecto invernadero por unidad de producción de un bien o servicio), como ha sido la norma en los actuales mecanismos de línea de base y créditos, crean el problema de que aunque la intensidad de las emisiones disminuya sustancialmente, y se asignen créditos por esa reducción, las emisiones globales disminuyen mucho menos o incluso pueden aumentar porque los niveles de producción aumentan.

Hasta ahora, se ha argumentado que este enfoque es importante para abordar la «demanda reprimida» de bienes y servicios en los países pobres. Por esta razón, hay que permitir que se siga aplicando un enfoque de intensidad de las emisiones. Sin embargo, debe combinarse con un «coeficiente de ambición» que garantice que, en el momento en que las emisiones deban llegar a cero neto, cualquier línea de base para las actividades de reducción de emisiones también llegue a cero. El enfoque más sencillo para ese coeficiente de ambición es definir una trayectoria de emisiones desde el nivel de emisiones actual hasta las emisiones cero en una «fecha neta cero» adecuada para cada país anfitrión de un mecanismo de línea de base y crédito. La aplicación del principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas, significa que la fecha neta cero para los países industrializados sería bastante próxima, probablemente en la década de 2030. Para los países menos desarrollados (PMA), la fecha de cero neto sería, por supuesto, mucho más tarde, quizás alrededor de 2070. En cada momento, el coeficiente de ambición sería igual al porcentaje de las emisiones actuales alcanzado para ese año específico en la trayectoria descendente, llegando a cero en el año de cero neto.

En el contexto del artículo 6.2 (véase la información relativa a los desafíos para los mercados internacionales de carbono en el marco del Acuerdo de París), los clubes compradores podrían decidir el nivel apropiado del coeficiente de ambición, mientras que para el artículo 6.4, esta decisión podría ser tomada por su Consejo de Supervisión. Los coeficientes de ambición no pueden manipularse abiertamente; obviamente, el proceso de fijación del año cero neto es vulnerable a la corrupción. Como se ha sugerido anteriormente, un enfoque transparente reduciría este riesgo.

Tratar con los países cuyas emisiones se desvían cada vez más de la trayectoria compatible con la ambición sería un reto, ya que las emisiones continúan, mientras que las reducciones de emisiones relacionadas no pueden crear más créditos. Esto genera un fuerte problema de incentivos. Nombrarles y avergonzarles probablemente no será suficiente para encaminar a estos países.

La situación es diferente si evaluamos qué cambios son necesarios en los sistemas de tope y comercio. Para entender lo que se comercia en un mundo con cero emisiones netas, primero examinamos las opciones tecnológicas y biológicas para lograr emisiones negativas. La literatura clasifica las opciones de eliminación y las compara con los enfoques actuales de reducción de emisiones, mostrando cómo han sido cubiertos por los mercados de carbono hasta ahora. Esto nos permite comprender los tipos de incentivos que ya existen y los que aún deben desarrollarse. Los sistemas de captación y comercio dan a las plantas industriales o a las centrales eléctricas de combustibles fósiles un incentivo para invertir en CAC, ya que permiten a las empresas comprar menos derechos de emisión de CO2 e incluso vender derechos si han recibido una asignación gratuita. Sin embargo, esto sólo conduciría a emisiones negativas si el combustible quemado es biogénico; de lo contrario, sólo conducirá a cero emisiones.

Como los sumideros naturales de CO2 debidos a la forestación y la reforestación o a la retención en el suelo no suelen estar contemplados en los sistemas de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos -excepto en Nueva Zelanda-, pueden incluirse en los sistemas de compensación. Estas opciones de eliminación de dióxido de carbono consisten en tomar el CO2 de la atmósfera y fijarlo en carbón vegetal (biochar) o almacenarlo en la vegetación o en el suelo. Estos sumideros naturales son relativamente baratos y existe una amplia experiencia en su tratamiento. Sin embargo, este tipo de almacenamiento es de corta duración, y existe un alto riesgo de reversión cuando los incendios forestales u otros acontecimientos liberan el CO2 de nuevo a la atmósfera. Hay que tener en cuenta este riesgo a la hora de diseñar un mercado de compensación con eliminación natural de carbono.

Los sistemas de base y crédito también pueden incentivar las inversiones en tecnologías de eliminación que permitan capturar el CO2 directamente de la atmósfera y almacenarlo en instalaciones adecuadas bajo tierra. Este proceso se denomina captura y almacenamiento directo de carbono en el aire (DACCS). Para lograr la permanencia, el CO2 capturado puede disolverse en agua que se bombea a la roca basáltica. En unos dos años, el CO2 se mineraliza en los poros del basalto y, por tanto, se almacena de forma muy segura. También se pueden conseguir emisiones negativas utilizando biomasa para la producción de energía -metano verde- y almacenando posteriormente las emisiones de CO2 en un proceso denominado «bioenergía con CAC» (BECCS). Un riesgo de la BECCS que tendría que ser abordado por el mercado de compensaciones es la probabilidad de que aumenten las emisiones cuando la producción de biomasa conlleva una tala adicional de bosques.

Los seguros y los topes son opciones para abordar los riesgos de reversión y fuga en los sistemas de línea de base y crédito (véase riesgos del sistema de comercio de emisiones).

Para la eliminación de gases de efecto invernadero, las metodologías de referencia podrían seguir aplicando los enfoques actuales hasta que los países adopten objetivos «netos negativos» que impliquen alcanzar una cantidad específica de eliminación de gases de efecto invernadero. Una vez introducidos los objetivos negativos, un nuevo enfoque podría consistir en que las actividades de eliminación sólo sean elegibles para las transferencias de resultados de mitigación transferidas internacionalmente una vez que se haya alcanzado el objetivo de eliminación nacional. Sin embargo, esto llevaría a fuertes oscilaciones en la elegibilidad a lo largo del tiempo. Una alternativa sería definir una línea de base negativa con una intensidad de eliminación coherente con la consecución del objetivo global de eliminación dentro del periodo de contribución determinada a nivel nacional correspondiente. Este enfoque generaría un mejor incentivo para seguir participando en el mercado. Si la eliminación adquiere un papel mayor, o incluso un monopolio, en los mercados internacionales de carbono, las cuestiones relacionadas con el fraude en el control, la notificación y la verificación de los lugares de almacenamiento adquirirán una gran relevancia.

La mayoría de las tecnologías de eliminación de dióxido de carbono requieren CAC. Dado que no todos los países disponen de emplazamientos de almacenamiento adecuados y que los residentes suelen reaccionar con resistencia si el CO2 se almacena en su puerta, es probable que el almacenamiento dé lugar a algunas transferencias internacionales en las que el CO2 capturado se almacene en alta mar y en antiguos yacimientos de gas y petróleo, lugares en los que también se dispone ya de la infraestructura y los conocimientos técnicos necesarios. Sin embargo, la transferencia de CO2 a lugares lejanos conlleva largas rutas de transporte, y las fugas de CO2 pueden ser un riesgo en el camino, que habría que abordar.

Si la captura, el transporte y el almacenamiento están cubiertos por un sistema de tope y comercio, habría que entregar los derechos de emisión que cubran cualquier fuga, como se hace en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea con CAC y en el sistema de Nueva Zelanda con fuga o reversión en la forestación y reforestación.

La captura directa en el aire con uso, los productos de madera cosechada, así como la captura y uso de carbono (CCU) son otras tecnologías que podrían ayudar, al menos temporalmente, a trasladar las emisiones al futuro. Sin embargo, estas opciones no pueden reducir, evitar o eliminar las emisiones de forma permanente. Por lo tanto, es necesario aplicar un método de contabilidad diferente.

Si los mercados de carbono integran la CAC y las unidades de eliminación, el mercado determinará qué tecnología se desplegará. En cuanto las opciones clásicas de reducción, incluido el hidrógeno verde, sean más caras que la compra de unidades de eliminación de DACCS y BECCS (que funcionan como tecnologías de respaldo), serán sustituidas. Se utilizarán primero las tecnologías más baratas. Como resultado, surgirá un precio de mercado. Éste debe ser lo suficientemente alto como para financiar las tecnologías de emisiones negativas.

Dado que la eliminación del dióxido de carbono requerirá precios elevados del carbono y que la asignación gratuita de derechos de emisión no es posible en un mundo con cero emisiones netas, los mecanismos de ajuste en la frontera del carbono (CBAM) pueden ayudar a reducir el impacto en la competencia. Los mercados de carbono podrían integrarse en estos mecanismos; por ejemplo, podría concederse una exención del pago de la tasa CBAM mediante la entrega de un crédito de eliminación o reducción.

Hay una serie de cuestiones abiertas con respecto a los mercados de carbono en el marco de un objetivo neto cero:

¿Cómo se compatibilizan los actuales esquemas de los mercados de carbono con la eliminación de dióxido de carbono, ya que las plantas de biomasa, por ejemplo, no suelen estar cubiertas por los sistemas de tope y comercio? ¿Habrá un mercado separado para las unidades de eliminación de emisiones o se integrarán los mercados, y aplicarán restricciones cualitativas y cuantitativas? ¿Cuál será la cuota de eliminación de dióxido de carbono y de reducción de emisiones en la consecución de los objetivos de cero neto si hay mercados separados? ¿A quién se adjudicará la unidad de eliminación y cómo se dividirá el valor entre el captador, el transporte y el proveedor de almacenamiento? ¿Cómo pueden abordarse y reflejarse adecuadamente los riesgos colaterales, como los conflictos por la tierra, la seguridad alimentaria, la pérdida de biodiversidad y los beneficios colaterales, como la mejora de la biodiversidad?

Todas estas son preguntas a las que habrá que dar respuesta en futuras investigaciones sobre los mercados de carbono.

Revisor de hechos: Federic

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Información Adicional

Sobre el comercio y los mercados de carbono puede verse también:

• Los mercados de carbono , que incluye información sobre su relevancia y cuestiones de su gobernanza, y los mercados voluntarios de carbono, como uno de los tipos de mercado de carbono.
• Los bonos de carbono en general, y cómo funciona el mercado de carbono.
• Los principios jurídicos, ambientales y económicos para los mercados de carbono en el marco del interés de la evaluación basada en principios de sus contextos normativos.
• El análisis del mercado de bonos de carbono, donde también se describen las características de los sistemas de línea de base y bonos y posibilidades de su abuso. También los riesgos del mercado de bonos de carbono, en especial los relacionados con el establecimiento de líneas de base y la determinación de la adicionalidad.
• Las obligaciones del Acuerdo de París y mercados de carbono, así como el impacto del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático.
• Los riesgos de corrupción y de manipulación del mercado de carbono.
• El mercado de créditos de carbono.
• La supervision y mejora de la gobernanza del mercado de carbono, y las conferencias acerca del cambio climático.
• Los mercados de carbono en general, los inventarios de emisiones y los riesgos del mercado de carbono en general.
• Los sistemas de tope y comercio de emisiones, incluyendo el riesgo de crear incentivos perversos, el comercio de derechos de emisión, y el comercio internacional de emisiones.
• El régimen de comercio de derechos de emisión.
• Los riesgos del sistema de comercio de emisiones y los límites máximos, incluyendo su rigor y el riesgo de sobrepasar el límite, y los riesgos del comercio de créditos de carbono.
• Los riesgos transversales del mercado de carbono, incluyendo los de seguimiento, notificación, doble contabilización y verificación; y el riesgo de fraude.

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Recursos

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Véase También

Mercados, Medio Ambiente