Riesgos del Mercado de Bonos de Carbono

Riesgos de Línea de Base y Adicionalidad

Riesgos relacionados con el establecimiento de la línea de base

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Las metodologías de la línea de base difieren significativamente entre los mecanismos de línea de base y de bono. Los mecanismos de Kioto Mecanismo de Desarrollo Limpio y AC han aprobado más de 250 metodologías, mientras que otros mecanismos, como el Mecanismo de Acreditación Conjunta (MCC), y los mecanismos bajo normas de comercio voluntarias, como el Estándar de Oro y el Estándar de Carbono Verificado (VCS), añaden otras 50 metodologías.

En el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio, se aplicaron tres enfoques principales para la fijación de la línea de base: los niveles de emisiones históricos, los niveles de emisiones de una línea de acción económicamente atractiva y el mejor 10% de la tecnología comparable (enfoque de referencia).

En muchas metodologías de línea de base, la estimación correcta de la duración durante la cual se utiliza efectivamente una tecnología en una semana (o mes) típica desempeña un papel importante. La sobreestimación de la duración del uso aumenta las emisiones de la línea de base y genera estimaciones sesgadas al alza de las reducciones de emisiones.

El abuso en el contexto de la fijación de la línea de base significa que los niveles de emisiones de la línea de base se fijan a un nivel más alto de lo que sería el caso si la línea de base se hubiera especificado de acuerdo con la integridad medioambiental. Este abuso puede ser llevado a cabo por los gobiernos o por los promotores de actividades y producirse de diferentes maneras, incluyendo el uso de datos manipulados o el aumento de las emisiones de antemano para conseguir reducciones más altas después (véase también acerca de los bonos de carbono).

Ejemplos
Las principales discusiones sobre el fraude en la línea de base se refieren a los incentivos perversos para aumentar los niveles de emisiones por encima de los niveles históricos con el fin de maximizar los ingresos por la venta de bonos de emisiones. En sentido estricto, no se trata de un fraude en la línea de base, sino de la manipulación de una actividad de proyecto. Este riesgo se considera especialmente elevado cuando los ingresos por la venta de productos son inferiores a los de los bonos de emisión. Este es el caso de los proyectos de destrucción del gas HFC-23, un subproducto de la producción del refrigerante HCFC-22. Tales proyectos maximizan los niveles de producción de HFC-23 hasta que se alcanza el nivel máximo a acreditar, y los reducen una vez superado el umbral.

El fraude simple en relación con las líneas de base estaría relacionado con la aplicación correcta de una metodología de línea de base, pero alimentándola con datos manipulados. Por ejemplo, se podría exagerar el contenido de carbono de los combustibles de referencia, especialmente en el caso de combustibles como el carbón que tienen una amplia gama de calidad. El fraude podría consistir en enviar al laboratorio muestras con un contenido de carbono especialmente alto o en falsificar un informe de laboratorio. No hay ningún ejemplo publicado de fraude en los coeficientes de emisión de los combustibles de referencia, ni tampoco se ha discutido informalmente dicho fraude dentro de la comunidad de expertos. Pero en el contexto de los sistemas de tope y comercio existen algunas pruebas anecdóticas de que el muestreo ha sido sesgado para aumentar la asignación gratuita o reducir los requisitos de entrega (riesgos del comercio de carbono).

El caso más problemático de abuso en la fijación de líneas de base es el «blanqueo» de «aire caliente» por parte de los gobiernos. El aire caliente se refiere a los bonos de emisiones generados por la aplicación de líneas de base sobreestimadas, que consideran las reducciones de emisiones debidas a la recesión económica en Rusia, Ucrania y Europa del Este en los años 90 como si se hubieran alcanzado mediante políticas de mitigación activas.

El blanqueo de aire caliente puede incluso ir más allá del fraude en las líneas de base, inventando proyectos ficticios. Cuando a principios de 2012 se hizo probable que se prohibiera la venta directa de aire caliente para el segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kioto, Ucrania y Rusia recurrieron a la aprobación de proyectos de AC de la vía 1 con líneas de base espuriamente altas. El análisis detallado de varios autores muestra que sólo Ucrania registró 78 proyectos destinados a evitar la ignición espontánea de las pilas de carbón en la cuenca carbonífera del este de Ucrania, generando 219 millones de bonos. Setenta y cuatro de ellos sólo se aprobaron una vez que los resultados de las reuniones del Órgano Subsidiario de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebradas a finales de mayo de 2012, sugirieron que pronto se prohibiría la venta directa de aire caliente. Este tipo de proyecto no se ha presentado a ningún otro mecanismo de línea de base y bono en otros lugares, ya que seguramente habría sido rechazado. La manipulación de la línea de base de estos proyectos tiene dos componentes: la suposición de que el 78-83% del carbón de la pila de residuos se quemaría, y que esto ocurriría exactamente durante los años 2008-2012. En realidad, ardería mucho menos carbón y los incendios se extenderían durante un periodo muy largo.

Dada la recesión económica de los años 90, las emisiones a nivel de país fueron mucho más bajas que la línea de base a nivel de país determinada erróneamente (todo el aire caliente), de modo que Ucrania pudo vender un elevado número de bonos de estos proyectos de AC de la Vía 1 y seguir cumpliendo sus compromisos del Protocolo de Kioto. El ejemplo muestra cómo las líneas de base a nivel de país políticamente mal concebidas y las líneas de base a nivel de proyecto manipuladas conducen conjuntamente al blanqueo de aire caliente.

Una manipulación de la línea de base menos flagrante, pero aún relevante, fue la realizada por Rusia para los proyectos de reducción de la quema de gas de petróleo asociado, donde la intensidad de las emisiones de la línea de base se fijó en casi el doble del nivel que aparece en el inventario nacional de emisiones.

Prevención, detección y aplicación
Las líneas de base nunca deben ser fijadas por la entidad que se beneficia de las ventas de bonos sin una validación de terceros. Para evitar conflictos de intereses, las autoridades reguladoras, y no los promotores de proyectos, deberían encargar a los verificadores o validadores. Además, los reguladores deberían comprobar regularmente si existen patrones inusuales en los resultados de los proyectos/programas aprobados que puedan indicar una manipulación de las líneas de base. La detección a posteriori de efectos inusuales por parte de los reguladores debería conducir al rechazo de la emisión de futuros bonos. Los bonos emitidos con anterioridad no deberían ser cancelados para evitar crear incertidumbre por parte del comprador, pero el promotor del proyecto, al haber vendido estos bonos, debería tener que comprar y cancelar un volumen de bonos para compensar la manipulación pasada.

Riesgos relacionados con la determinación de la adicionalidad

La determinación de la adicionalidad se ha abordado de forma más exhaustiva en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio. El Mecanismo de Desarrollo Limpio comenzó con el enfoque de evaluar si un proyecto se enfrenta a barreras que podrían superarse debido a la condición de Mecanismo de Desarrollo Limpio del proyecto. Este enfoque fue muy criticado tanto por los investigadores como por las ONG, por ejemplo, cuando WikiLeaks desenterró un cable de diplomáticos estadounidenses en la India en el que se citaba a varios empresarios indios que afirmaban que el «incentivo del MDL es una «prima» pero no el «motor» de las operaciones comerciales». Como resultado, los reguladores del Mecanismo de Desarrollo Limpio ya no aceptaron una argumentación de barrera, sino que exigieron una prueba de inversión. Con el tiempo, la prueba de inversión se perfeccionó y se prescribieron parámetros clave como los valores umbral de las tasas internas de rendimiento (TIR). Esto redujo sustancialmente el margen de manipulación.

Después de que los precios de los bonos del Mecanismo de Desarrollo Limpio cayeran significativamente en 2012-2013 y los promotores de proyectos se quejaran de los costes prohibitivos de las pruebas de inversión, las listas positivas de actividades consideradas automáticamente como adicionales ganaron terreno en el Mecanismo de Desarrollo Limpio. Primero se aplicaron a las actividades de microescala y después también a las de pequeña y gran escala. Aunque las listas positivas no pueden manipularse, generan lagunas para ciertas actividades al margen de las categorías cubiertas por la lista o en sectores con un desarrollo tecnológico dinámico y reducciones del coste de la inversión. Por ejemplo, las instalaciones solares fotovoltaicas conectadas a la red de poco menos de 15 MW son muy atractivas desde el punto de vista comercial en muchos países, pero siguen estando incluidas en la lista positiva.

En la literatura se discute cómo evitar la manipulación de la determinación de la adicionalidad cuando las actividades comerciales internacionales de carbono bajo el artículo 6 del Acuerdo de París (véase la información relativa a los desafíos para las actividades comerciales internacionales de carbono en el marco del Acuerdo de París) permiten la generación de bonos de emisión a partir de la introducción de instrumentos políticos. Cuanto más alto sea el precio del carbono generado por dicho instrumento, mayor será la proporción de mitigación que va más allá de lo habitual. Por lo tanto, varios autores propusieron puntos de referencia del precio del carbono para que los instrumentos de política cumplan los requisitos, diferenciados por grupos de países. Por ejemplo, un impuesto sobre el carbono tendría que superar los 5 dólares/tCO2 en el contexto de un país en desarrollo para poder optar a los bonos.

Ejemplos
Una forma común de manipular la determinación de la adicionalidad utilizada por las actividades de generación de electricidad renovable es subestimar el factor de carga de la central eléctrica. Esta subestimación muestra unas ventas de electricidad más bajas y, por tanto, unos ingresos menores de los que realmente se consiguen y da lugar a un sesgo a la baja de la TIR. De forma similar, los precios de los insumos, como los residuos agrícolas para las centrales de biomasa, pueden sobrestimarse para que la actividad del proyecto parezca menos atractiva.

El proyecto hidroeléctrico Aquarius en Brasil (Registro MDL nº 0627) estimó un factor de carga de la planta del 70% en su documentación del proyecto. De hecho, los factores de carga alcanzaron entre el 89 y el 95 por ciento en los años 2007 a 2010, como muestran los informes de seguimiento (Junta Ejecutiva del MDL, 2011a).

En un estudio encargado por los reguladores del Mecanismo de Desarrollo Limpio, Meng (2013) comparó los factores de carga proyectados con los reales en 150 proyectos de energía eólica y descubrió que el factor de carga proyectado se había subestimado en el 22% de estos proyectos.

Otro enfoque frecuentemente utilizado para reducir la TIR es el uso de precios de transferencia internos de la empresa para hacer que los desembolsos del proyecto parezcan más altos de lo que realmente son. Por ejemplo, en una central eléctrica alimentada con gas residual en la acería JSW Vijayanagar de Toranagallu, en Karnataka (India) (Registro del Mecanismo de Desarrollo Limpio de la CMNUCC nº 0325), los operadores de la central argumentaron que tenían que comprar el gas residual generado por la acería al mismo precio por unidad energética que el carbón, cuando en realidad era gratuito. Esto hacía que la central eléctrica resultara poco atractiva desde el punto de vista financiero. Los operadores de la central eléctrica y la siderúrgica pertenecían al mismo grupo de empresas, por lo que la pérdida de los operadores de la central eléctrica por el coste artificialmente elevado del gas residual se convirtió en la ganancia de los siderúrgicos.

Prevención, detección y aplicación de la ley
Desde el principio se han exigido auditores privados independientes para validar la documentación del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Al menos en los primeros años del Mecanismo para un Desarrollo Limpio, estas EOD fueron incapaces de descubrir casos de manipulación. Los reguladores del Mecanismo de Desarrollo Limpio se dieron cuenta de ello después de que las críticas a las actividades no adicionales aumentaran a partir de 2007. Tras varias suspensiones de las EOD a finales de 2008 y principios de 2009 debido a la falta de competencia de su personal de validación y verificación, a la insuficiencia de pruebas de que realmente realizaban revisiones técnicas independientes y al incumplimiento de los procedimientos de revisión o auditoría interna para garantizar una calidad suficiente, la proporción de proyectos que no fueron validados aumentó significativamente. Esto demuestra que las auditorías independientes pueden funcionar si los reguladores ejercen una supervisión suficiente. En su evaluación empírica de la manipulación a la baja de las TIR, Chen y sus colegas (2021) descubrieron que el problema ha disminuido significativamente desde 2008. Además, es menor en el caso de las EDE afiliadas a una de las cuatro grandes empresas de contabilidad que se enfrentan a un mayor riesgo de daño a la reputación. Como ya se ha comentado, los incentivos para que las EOD informen de las manipulaciones podrían aumentar aún más si fueran contratadas por los reguladores y no por los promotores de la actividad.

El Panel de Acreditación del Mecanismo de Desarrollo Limpio (2008) menciona explícitamente «incidentes de intentos de falsificación de documentos por parte de los participantes en los proyectos». Para evitar este tipo de comportamientos, la autoridad del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Reino Unido exige a los promotores de proyectos que firmen una declaración que certifique que su información es correcta y los hace responsables penalmente si se descubre un fraude. Sin embargo, hasta la fecha, la autoridad del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Reino Unido no ha presentado ningún caso legal contra ningún promotor del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Dado que no hay pruebas de que los proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio aprobados por las autoridades del Reino Unido fueran de mejor calidad que la media, la ley parece haber quedado sin efecto.

Las comprobaciones a posteriori de las diferencias entre los factores de carga proyectados y los reales de las plantas por parte de los reguladores pueden ser una poderosa herramienta para descubrir el fraude de la adicionalidad. El rechazo por parte de los reguladores del Mecanismo de Desarrollo Limpio de la emisión de bonos de emisión para un proyecto hidroeléctrico en Brasil y un proyecto eólico en la India debido al fraude en el factor de carga de la planta (Junta Ejecutiva del MDL, 2011) sienta un excelente precedente. En el futuro, los parámetros mínimos de rendimiento, como los factores de carga de la planta para proyectos de determinados tipos, deberían definirse para cada país anfitrión basándose en las recomendaciones de buenas prácticas de las instituciones de investigación locales. Asimismo, los parámetros utilizados en la prueba de inversión deberían ser examinados por un experto local.

Siempre que se utilicen precios de transferencia, la prueba de inversión debería realizarse a nivel de todo el grupo de empresas implicadas.

Revisor de hechos: Mckau

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Incentivos

Cuanto más bajo sea el límite, más ambiciosa sea la línea de base y menos compensaciones se permitan, más alto será el precio del carbono, lo que conduce a un mayor incentivo para los cambios de comportamiento hacia la reducción de las emisiones (véanse riesgos del sistema de comercio de emisiones; para la fase de comercio, véase en particular riesgo de manipulación del mercado). El precio también puede verse influido si un participante posee poder de mercado, lo que significa que puede influir en el precio del carbono de forma unilateral. En un mercado reducido, con una oferta insuficiente de derechos de emisión, las transacciones son poco frecuentes o inexistentes y el riesgo de poder de mercado es mayor. Estas cuestiones se abordan en la parte sobre la manipulación del mercado durante la fase de comercio.

Sobre el comercio y los mercados de carbono, además, puede verse también:

• Los mercados de carbono , que incluye información sobre su relevancia y cuestiones de su gobernanza, y los mercados voluntarios de carbono, como uno de los tipos de mercado de carbono.
• Los mercados internacionales de carbono y el mercado de créditos de carbono.
• La supervision y mejora de la gobernanza del mercado de carbono, y las conferencias acerca del cambio climático.
• Los mercados de carbono en general, los inventarios de emisiones.
• Los sistemas de tope y comercio de emisiones, incluyendo el riesgo de crear incentivos perversos, el comercio de derechos de emisión, y el comercio internacional de emisiones.
• Los principios jurídicos, ambientales y económicos para los mercados de carbono en el marco del interés de la evaluación basada en principios de sus contextos normativos.
• El análisis del mercado de bonos de carbono, donde también se describen las características de los sistemas de línea de base y bonos y posibilidades de su abuso.
• El riesgo de fraude.
• Las obligaciones del Acuerdo de París y mercados de carbono, así como el impacto del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático.
• El régimen de comercio de derechos de emisión.
• Los riesgos del comercio de créditos de carbono y cómo funciona el mercado de carbono.

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Recursos

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Véase También

Mercados, Medio Ambiente