Sistemas de Comercio de Emisiones

Sistemas de tope y comercio

Los actividades comerciales de tope y comercio suelen ser diseñados por una autoridad central, cuyos reguladores eligen entre diferentes opciones de diseño al crear dichos actividades comerciales. Por lo tanto, las decisiones de diseño centralizadas que se toman en el establecimiento de tales sistemas desempeñan un papel mucho más importante en la creación de riesgos o distorsiones para la eficiencia y la eficacia del comercio. Por el contrario, en los sistemas de base y crédito las normas específicas de los proyectos son más importantes, y el cabildeo está más descentralizado y centrado en los proyectos individuales. Para reflejar esta diferencia fundamental, esta sección aborda la cuestión desde un ángulo diferente, centrándose en los riesgos de diseño y en el importante esfuerzo de los grupos de presión a los que se exponen los responsables políticos en el proceso de aprobación de la legislación sobre límites máximos y comercio. Las estrategias de los grupos de presión difieren en función de si van a ser probables ganadores o perdedores del sistema.

Así:

• En primer lugar, los grupos de presión -principalmente de las empresas que se espera que sean perdedoras independientemente del diseño específico- pueden tratar de impedir la promulgación del proyecto de ley por completo. Los grupos de presión redujeron la probabilidad de promulgación del proyecto de ley Waxman-Markey en 13 puntos porcentuales porque las empresas perdedoras pudieron ejercer presión con mayor eficacia que las ganadoras. Curiosamente, las potenciales ganadoras del proyecto de ley gastaron más en general en grupos de presión, pero puede que estuvieran menos organizadas o fueran menos capaces de reunir información.
• En segundo lugar, si no se puede evitar la introducción de un sistema de tope y comercio como tal, las empresas presionarán para que se adopte un enfoque voluntario, para que se reduzca la cobertura o para que se ofrezcan opciones de exclusión, lo que podría permitirles quedar exentas de la legislación.
• En tercer lugar, si esta estrategia no tiene éxito y se implanta el sistema, presionarán a favor de opciones de diseño más específicas que pueden aumentar diferentes riesgos, incluidos los riesgos de sobreasignación, de acabar con un excedente o de sobrepasar el límite (véase más adelante). Así, el primer esfuerzo de los grupos de presión sería acabar con un tope generoso y cercano al statu quo.
• En cuarto lugar, si no hay ninguna posibilidad de evitar que se introduzca un sistema de tope y comercio o de hacerlo ineficaz, los grupos de presión intentarán mantener los costes lo más bajos posible o incluso obtener rentas adicionales apuntando a diferentes características de diseño. Los elementos de diseño a los que se apunta de este modo son los que proporcionan flexibilidad al tope, como la vinculación con las actividades comerciales de crédito o las posibilidades de banca y préstamo; las normas de asignación que maximizarán su renta, como el grandparenting; las normas laxas de seguimiento, notificación y verificación, que pueden reducir el número de derechos de emisión que se entregan; y bajos índices de detección y penalización en caso de incumplimiento (esta plataforma digital ofrece información sobre cómo la industria europea de gran consumo energético decidió que no podría impedir la introducción de una reserva de estabilidad del comercio y, por lo tanto, decidió luchar por otras opciones de reforma que les compensaran las pérdidas de competitividad). Una vez más, los grupos de presión pueden influir en el diseño del sistema de tal manera que se produzcan incentivos perversos y asignaciones injustas, o que aumente el riesgo de trampas.

Por supuesto, el proceso político no es lineal. Una vez introducidas, las políticas no permanecen estáticas, sino que pueden ser reformadas, sustituidas o derogadas. Esto es especialmente cierto en un ámbito político tan novedoso como las actividades comerciales de carbono. El ejemplo de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea demuestra que los sucesivos esfuerzos de reforma pueden mejorar el diseño del comercio y superar la influencia pasada de los grupos de presión. Wettestad et al (2016), por ejemplo, han analizado las condiciones que hicieron posible las importantes reformas estructurales de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea en 2015, destacando el papel de los cambios políticos internos en Estados miembros clave (Alemania), de la inserción de los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea en un paquete más amplio sobre el clima y la energía que permitió una negociación más integradora y pagos secundarios, y de las posiciones más unificadas entre los Estados miembros y dentro de las principales instituciones de la Unión Europea sobre la necesidad de la reforma. Por otro lado, el ejemplo del fallido sistema australiano de comercio de emisiones en 2014 muestra que la influencia de la industria puede ser tan fuerte que un comercio de carbono puede ser derogado si se percibe que impone costes inaceptables a la industria, aunque incluya una compensación significativa para los sectores dependientes de los combustibles fósiles.

En varios lugares de esta plataforma online se evalúan los diferentes riesgos con más detalle, empezando por el riesgo relacionado con el tope, seguido de los riesgos relacionados con las características específicas del diseño.

Riesgos relacionados con la rigurosidad del tope

La sobreasignación se produce ex ante, cuando se asignan más derechos de emisión de los necesarios, como en forma de aire caliente. Un excedente puede acumularse durante la fase de comercio (por ejemplo, debido a recesiones económicas imprevistas, a reducciones resultantes de políticas superpuestas como las subvenciones a las energías renovables, o a una gran oferta de compensaciones baratas procedentes de sistemas vinculados), pero también puede ser el resultado de una sobreasignación inicial. Véase más detalles en riesgos del sistema de comercio de emisiones.

Riesgo de sobrepasar el límite

El rebasamiento del límite se refiere a una situación en la que las emisiones reales agregadas de las entidades reguladas son superiores al límite establecido o al presupuesto de derechos de emisión. Entre las razones para sobrepasar el límite se encuentran las sanciones sin disposiciones de compensación, las lagunas en los procedimientos de insolvencia, las normas de verificación laxas, los precios máximos, la vinculación con sistemas débiles o la no permanencia al incluir los sumideros, ya que el CO2 secuestrado puede liberarse, por ejemplo, debido a un incendio. Véase más en riesgos del sistema de comercio de emisiones.

Riesgo de crear incentivos perversos

El proceso de asignación es especialmente propenso a los esfuerzos de los grupos de presión, ya que tiene efectos distributivos y crea ganadores o perdedores. Existe, por tanto, un alto riesgo de que las normas aplicadas sirvan para maximizar la renta en lugar de ser justas o eficientes. Hay dos opciones: O bien los derechos de emisión se asignan gratuitamente a las entidades reguladas u otros beneficiarios, lo que significa que éstos recibirán el valor respectivo, o bien se subastan y la autoridad recibe el valor como ingreso de la subasta. Esta última opción estaría en consonancia con el principio de «quien contamina paga» y tiene la ventaja de que trata por igual a los titulares y a los nuevos. Por lo tanto, la subasta debería ser la opción preferida. Sin embargo, la asignación gratuita es políticamente más fácil de aplicar porque las empresas sólo soportan el coste de la reducción pero no el de sus emisiones, lo que significa que tienen más dinero para invertir en oportunidades de reducción. Además, a los titulares les gusta el hecho de que puede crear barreras para los nuevos participantes en el comercio. Uno de los muchos efectos negativos de la asignación gratuita es el hecho de que las empresas pueden no darse cuenta de que los derechos asignados gratuitamente tienen un valor (el llamado coste de oportunidad) porque pueden venderse a un precio en el comercio.

Existen dos métodos principales de asignación gratuita, pero son posibles muchas otras combinaciones: El grandparenting se basa en las emisiones históricas de una empresa, mientras que el benchmarking utiliza una tasa basada en las instalaciones o tecnologías más eficientes dentro de una industria regulada. Ambos métodos pueden crear incentivos perversos para la reducción de las emisiones si las disposiciones permiten la actualización de la asignación en función de los cambios en la actividad de producción o en la capacidad de las instalaciones. Además, si en el marco de la evaluación comparativa con actualización basada en la producción, las empresas no son conscientes del coste de oportunidad de mantener los derechos de emisión, es posible que no se den cuenta de las opciones de reducción baratas que les permitirían vender los derechos con un beneficio neto. Esto no es eficiente, ya que hace que los participantes en el comercio renuncien a operaciones que serían más ventajosas.

Dado que la asignación se utiliza a menudo para compensar el coste adicional de la reducción de emisiones o de la compra de derechos de emisión, o para ayudar a garantizar la competitividad entre las empresas nacionales y extranjeras, existe un claro equilibrio entre la eficiencia y la competitividad. El uso de los ingresos procedentes de las multas también puede crear incentivos perversos, especialmente para las empresas estatales.

Impacto en la eficiencia y la integridad medioambiental

Desde un punto de vista económico, la integridad medioambiental de un sistema no se ve afectada por el método de asignación mientras el tope permanezca inalterado. Sin embargo, como se ha explicado anteriormente, la asignación gratuita puede reducir el incentivo para reducir, por lo que se desplaza la necesidad de reducción a otros sectores o a instalaciones sin asignación gratuita, lo que tiene un impacto negativo en la eficiencia.

A diferencia de la teoría económica tradicional, la eficiencia también parece verse afectada cuando la asignación de una instalación individual es superior o inferior a sus emisiones (empresas largas o cortas). La investigación ha demostrado que los compradores netos (es decir, las empresas que no tienen suficientes derechos de emisión iniciales para cubrir sus emisiones) tienden a ser más activos en el comercio del carbono que los vendedores netos: Es probable que las empresas con más emisiones que su asignación gratuita sean activas para evitar una sanción por incumplimiento (que en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea es más alta que el precio de comercio) y, además, para evitar tener que compensar los derechos de emisión que faltan. Los vendedores netos pueden acaparar derechos de emisión en lugar de venderlos porque no se enfrentarán a esa presión. Cuando no participan activamente en el comercio, el precio de los derechos de emisión aumenta porque hay menos derechos disponibles, lo que reduce la eficiencia.

Por último, si la asignación gratuita también incluye la actualización, esto puede crear un incentivo perverso para aumentar las emisiones o la producción con el fin de aumentar el nivel de referencia para la futura asignación gratuita. Una vez más, el precio de los derechos de emisión no reflejará el verdadero coste de reducción, lo que afectará a la eficiencia. La subasta, por otro lado, obligará a los participantes en el comercio a revelar su disposición a pagar por los derechos de emisión, haciendo que el precio de la subasta sea eficiente.

Ejemplos

Esfuerzo de los grupos de presión y búsqueda de rentas en los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea
Hay pruebas de que en los primeros años de los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea se produjeron importantes esfuerzos de presión para aumentar la renta de la asignación primaria. Como ya se ha explicado, en las dos primeras fases los Estados miembros de la Unión Europea eran los encargados de elaborar los Planes Nacionales de Asignación, que debían ser aprobados por la Comisión de la Unión Europea. Algunos estudios demuestran que fueron especialmente las empresas de los sectores del acero y el cemento las que tuvieron un exceso de asignaciones y que el nivel de exceso de asignaciones fue un factor determinante para saber qué empresas se convertirían en potenciales «ganadoras» o «perdedoras». Hay pruebas anecdóticas que apoyan la afirmación de que ArcelorMittal, uno de los principales productores de acero del mundo, tenía una estrategia de presión especialmente sofisticada. En Luxemburgo, por ejemplo, la fórmula de asignación del Plan Nacional de Asignación 2005-2007 incluía un factor de proyección destinado a tener en cuenta el cambio en la utilización de la capacidad debido a las condiciones económicas de 2005-2007. ArcelorMittal había acordado con el gobierno luxemburgués introducir en la fórmula un valor de previsión de crecimiento anual del 4%, aunque otros estudios preveían un crecimiento de sólo el 1,6%. Esto redujo la necesidad de la empresa de comprar o trasladar los excedentes de derechos de emisión de otros centros y aumentó sus ingresos por la venta de excedentes.

Presionar para obtener beneficios inesperados
Los beneficios imprevistos son otro ejemplo de éxito de los grupos de presión. Las empresas pueden generar un beneficio trasladando los costes de oportunidad a los consumidores a través de precios más altos, aunque los derechos de emisión se hayan asignado de forma gratuita. Con el abono, las empresas pueden disminuir su producción para minimizar su responsabilidad, lo que conduce a un aumento de los precios de los productos. Con los precios más altos de los productos, los beneficios aumentan y pueden prolongar la vida útil de los activos con alto contenido de carbono y dar lugar a costes más elevados de reducción de emisiones en comparación con una situación en la que los derechos se subastaran. En las Fases 1 y 2, la gran proporción de asignación gratuita dio lugar a un alto nivel de beneficios inesperados para los productores de electricidad y otros sectores industriales. Como se ha descrito anteriormente, pudieron trasladar los costes nominales de los derechos de emisión -que habían recibido gratuitamente- a sus consumidores. Según las conclusiones empíricas y de los modelos, por ejemplo, las tasas de traspaso de los costes de CO2 variaron entre el 60% y el 100% en las actividades comerciales eléctricos mayoristas de Alemania y los Países Bajos en 2005-2006. Esto dio lugar a importantes transferencias de riqueza de los consumidores a los productores, estimadas en unos 13.000 millones de euros al año para la fase 1.

Incentivos perversos y distorsiones debidas a las reglas de asignación
Objetivos climáticos basados en la intensidad: En los sistemas piloto chinos de Shenzhen y Hubei, los objetivos climáticos basados en la intensidad se utilizaron para reducir el riesgo de suboferta o sobreoferta. Hasta cierto punto, este mecanismo subvencionaba las emisiones adicionales, lo que daba lugar a unos requisitos de reducción marginal bajos, al tiempo que reducía la asignación cuando se mejoraba la eficiencia, con lo que se reducía el incentivo para la inversión en bajas emisiones de carbono.

Actualización entre fases: En una decena de Estados miembros de la Unión Europea, la asignación recibida en la fase 2 estaba en función de las emisiones de 2005, lo que suponía un incentivo perverso para reducir las emisiones en 2005 con el fin de recibir más permisos en la fase 2.

Acción temprana: Si se utiliza el grandparenting para la asignación, no hay incentivos para que las empresas inviertan en la reducción de emisiones, ya que esto reduciría la cantidad que se les asignará. A nivel internacional, si las normas del artículo 6 del Acuerdo de París
(véase la información relativa a los desafíos para las actividades comerciales internacionales de carbono en el marco del Acuerdo de París) especifican que sólo las actividades fuera del ámbito de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional pueden comercializarse a nivel internacional para evitar la doble contabilidad, existe un incentivo perverso para mantener el ámbito de la Contribución Determinada a Nivel Nacional estrecho con el fin de vender más unidades a nivel internacional.

Reglas para los nuevos entrantes y para el cierre: Si los nuevos entrantes no reciben asignaciones gratuitas, y esto coincide con la retirada de las asignaciones a las «instalaciones que cesan», la eficiencia se ve afectada, ya que esto crea incentivos perversos para mantener las plantas ineficientes en funcionamiento. Las empresas que desean entrar en un sector pueden estar en desventaja porque no reciben asignaciones gratuitas. La menor competencia derivada de esta barrera de entrada retrasará las decisiones de reducción de emisiones de las empresas ya establecidas, que optarán en cambio por aumentar las emisiones al poder absorber el aumento adicional de los costes. La barrera de entrada también puede impedir que las empresas con nuevas tecnologías de bajas emisiones entren en el comercio. Además, la asignación gratuita a los nuevos participantes basada en puntos de referencia sobre la capacidad instalada, como se hizo en las fases 1 y 2 de los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea por parte de varios Estados miembros, conduce a incentivos perversos para construir nuevas instalaciones sobredimensionadas, como las calderas (como se experimentó en Dinamarca).

Asignación basada en la producción: En los sistemas de comercio de emisiones de la Unión Europea, los derechos de emisión se asignan en función de los valores de referencia multiplicados por la producción de las instalaciones de los sectores clasificados como en riesgo de fuga, y la producción se actualiza periódicamente. La asignación basada en la producción reduce el coste marginal de producción en comparación con otros mecanismos de asignación (que actúa como una subvención indirecta) y dará lugar a una transmisión imperfecta de los costes de los derechos de emisión a los consumidores. Esto socava el incentivo para que los consumidores cambien su comportamiento consumiendo menos productos intensivos en emisiones o eligiendo alternativas menos intensivas en emisiones. Esta forma de asignación se utiliza para reducir el riesgo de fuga de carbono que se produce cuando la producción o la capacidad productiva se transfiere fuera del área del sistema de tope y comercio. Dado que la transferencia reduce las emisiones en la jurisdicción sometida a los sistemas de comercio de derechos de emisión mientras aumenta las emisiones fuera de ella, no se produce una disminución de las emisiones a nivel global.

Puntos de referencia específicos de la tecnología: Si se aplican puntos de referencia específicos de la tecnología al sector eléctrico, como en los sistemas coreanos y chinos de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos, se reducirán los incentivos para las inversiones con bajas emisiones de carbono porque los puntos de referencia que se aplican a las fuentes de generación con menos emisiones de carbono suelen ser más estrictos. Esto crea un incentivo perverso para mantener, en lugar de sustituir, a los generadores intensivos en emisiones.

Ajustes de asignación a posteriori: El sistema piloto mexicano de comercio de derechos de emisión con fijación de límites máximos prevé un ajuste de asignación a posteriori, que puede alterar la oferta de derechos de emisión si no se aplica estrictamente de acuerdo con los niveles máximos preestablecidos. Además, disminuye el incentivo para reducir la producción.

Compensación por el aumento de los costes de la electricidad
En los sistemas de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, el incentivo para invertir en mejoras de la eficiencia energética también se ha visto mermado debido a las compensaciones que se conceden a las empresas que hacen un uso intensivo de la energía y que se consideran en riesgo de fuga de carbono. Cuando las empresas no se preocupan por los costes de la electricidad debido a la compensación que reciben, los precios de las emisiones y de los derechos de emisión seguirán siendo más altos de lo que sería óptimo. En los países (por ejemplo, Alemania) en los que esta compensación se elimina claramente con el tiempo y en los que se utilizan puntos de referencia basados en datos recientes para calcular los niveles de compensación, estas distorsiones se reducen. Sin embargo, la compensación del precio de la electricidad también desempeña un papel importante en la reducción del riesgo de fuga. Por lo tanto, existe un equilibrio entre la protección contra las fugas y las pérdidas de eficiencia.

Una regla similar se aplica en los sistemas coreanos de comercio de derechos de emisión, en los que los productores reciben una compensación por los costes netos de los derechos, lo que supone un incentivo para invertir en opciones de reducción más caras y, por tanto, aumenta el precio de los derechos.

Incentivo perverso relacionado con el incumplimiento
Este ejemplo se basa en un sistema de certificados blancos en Nueva Gales del Sur (NSW), Australia, aunque este tipo de incentivo perverso y fallo de gobernanza también puede darse en un sistema de comercio de emisiones de carbono. En primer lugar, es importante tener en cuenta que los ingresos procedentes de las multas se absorben en el presupuesto del gobierno general de Nueva Gales del Sur.

La tasa de incumplimiento de algunos minoristas fue sorprendentemente alta, y los pagos de sanciones alcanzaron un máximo en 2010 de unos 7 millones de dólares australianos; curiosamente, los minoristas con mayor incumplimiento eran ambos propiedad del gobierno de Nueva Gales del Sur. Además, las normas del sistema permitían a los minoristas trasladar la penalización a los consumidores de electricidad. En lugar de invertir en eficiencia energética, los minoristas propiedad del gobierno parecen haberse alegrado de pagar una penalización que no sólo aumentó el presupuesto general de Nueva Gales del Sur, sino que se trasladó a los consumidores.

Prevención, detección y aplicación de la ley

Una solución para evitar muchos de los incentivos perversos mencionados anteriormente sería sustituir la asignación gratuita por la subasta, como en la RGGI de Estados Unidos. Si se implementa la subasta completa, las empresas no ejercerán presión para obtener favores de asignación específicos, ni se producirán beneficios inesperados.

Para evitar las distorsiones derivadas de los mecanismos de compensación, deben suprimirse. En su lugar, puede ser necesario un mecanismo de ajuste en frontera para reducir el riesgo de fugas.

El riesgo de incentivos perversos para las empresas estatales podría eliminarse destinando los ingresos procedentes de las multas a medidas de reducción. Por ejemplo, en lugar de alimentar el presupuesto general del gobierno, las multas podrían ir a una cuenta separada, como unfondo de tecnología climática.

Revisor de hechos: Jennifer

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Incentivos

Cuanto más bajo sea el límite, más ambiciosa sea la línea de base y menos compensaciones se permitan, más alto será el precio del carbono, lo que conduce a un mayor incentivo para los cambios de comportamiento hacia la reducción de las emisiones (véanse riesgos del sistema de comercio de emisiones; para la adicionalidad adecuada y la determinación de la línea de base en los sistemas de línea de base y crédito, véanse riesgos del mercado de bonos de carbono; y para la fase de comercio, véase en particular riesgo de manipulación del mercado). El precio también puede verse influido si un participante posee poder de mercado, lo que significa que puede influir en el precio del carbono de forma unilateral. En un mercado reducido, con una oferta insuficiente de derechos de emisión, las transacciones son poco frecuentes o inexistentes y el riesgo de poder de mercado es mayor. Estas cuestiones se abordan en la parte sobre la manipulación del mercado durante la fase de comercio.

Sobre el comercio y los mercados de carbono, además, puede verse también:

• Los mercados de carbono , que incluye información sobre su relevancia y cuestiones de su gobernanza, y los mercados voluntarios de carbono, como uno de los tipos de mercado de carbono.
• Los mercados internacionales de carbono y el mercado de créditos de carbono.
• La supervision y mejora de la gobernanza del mercado de carbono, y las conferencias acerca del cambio climático.
• Los mercados de carbono en general, los inventarios de emisiones.
• El comercio de derechos de emisión, y el comercio internacional de emisiones.
• El régimen de comercio de derechos de emisión.
• Los riesgos del comercio de créditos de carbono.
• Los bonos de carbono en general, y cómo funciona el mercado de carbono.
• Los principios jurídicos, ambientales y económicos para los mercados de carbono en el marco del interés de la evaluación basada en principios de sus contextos normativos.
• El análisis del mercado de bonos de carbono, donde también se describen las características de los sistemas de línea de base y bonos y posibilidades de su abuso.
• Los riesgos transversales del mercado de carbono, incluyendo los de seguimiento, notificación, doble contabilización y verificación; y el riesgo de fraude.
• Las obligaciones del Acuerdo de París y mercados de carbono, así como el impacto del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático.

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Recursos

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Véase También

Mercados, Medio Ambiente